湖州長興縣水口鄉(xiāng)，當地農家樂提供接送吃住游的全面服務,其80%的客人為上海老年人,為名副其實的“上海村”。

據第三屆上海人口論壇的數據顯示，目前大約有20萬上海老年人（60-70歲）選擇各種形式的異地養(yǎng)老，其中浙江和江蘇為異地養(yǎng)老的主要選擇區(qū)域。蘇滬浙皖三省一市民政部門于2019年簽署了推進長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄，通過建立養(yǎng)老服務補貼異地結算制度，讓區(qū)域內異地養(yǎng)老的老年人享受戶籍所在地的各類養(yǎng)老服務補貼，以破除養(yǎng)老服務發(fā)展障礙，促進三地老年人共享養(yǎng)老服務資源，保護老年人的權益。

但異地養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，還存在養(yǎng)老資源不平衡、醫(yī)?？鐓^(qū)域結算程序復雜、養(yǎng)老服務異地對接難、養(yǎng)老服務專業(yè)化人才欠缺等瓶頸問題。因此，亟需政府從法律政策方面予以保障支持，真正推進異地養(yǎng)老的“互聯互通”，使老年人“到綠水青山的地方安度晚年”成為現實。

異地養(yǎng)老體系面臨的制度及政策困境

從社保制度來看，各省、市社會保障制度尚未統(tǒng)一，區(qū)域標準差異較大。

首先，養(yǎng)老保險異地轉移缺乏可具體操作的統(tǒng)一標準。中國養(yǎng)老保險由社保經辦機構在其管轄區(qū)域內分別管理,而轉入地與轉出地由于政策上的差異，易產生相互推諉，甚至出現地方拔高養(yǎng)老保險轉移標準以限制養(yǎng)老保險轉移的情形，導致異地轉移保險難以順利執(zhí)行。同時，異地養(yǎng)老金領取在手續(xù)和程序上具有復雜性，老人領取養(yǎng)老金需要本人拿身份證定點辦理，效率較低，易造成老人來回奔波。

其次，地區(qū)間醫(yī)療保險標準差異明顯。如納入養(yǎng)老一體化發(fā)展的吳江、青浦，分屬蘇州和上海兩地，兩地根據其自身的經濟發(fā)展特點實施不同的醫(yī)療保險制度，在繳費標準、報銷比例、報銷范圍等方面具有明顯差別，上海老年人異地就醫(yī)的報銷比例明顯低于當地就醫(yī)報銷比例。

第三，異地養(yǎng)老還面臨著醫(yī)保結算難的困境。盡管在養(yǎng)老一體化發(fā)展背景下，長三角部分城市逐步開通了醫(yī)保異地結算服務，但現實中仍面臨著結算制度尚不完善，結算手續(xù)繁瑣、結算滯后等具體問題。如上海老人辦理異地結算服務需先在上海進行備案,才能享受異地醫(yī)保結算等一系列的便利。但備案后，老人的醫(yī)?？赡軣o法繼續(xù)在上海的醫(yī)療機構直接結算。

養(yǎng)老服務行業(yè)人才匱乏，區(qū)域間服務質量參差不齊

目前，從事護理工作的人多為40～50歲的婦女，每年人員流動比例達到5%，以上海為例，近5萬養(yǎng)老護理人員中擁有國家資格證書的僅占17%，可見養(yǎng)老護理專業(yè)人才之匱乏。同時，區(qū)域間養(yǎng)老服務質量也存在顯著差異。

從長三角區(qū)域一體化背景下的社會養(yǎng)老服務來看,經濟相對發(fā)達的城市，擁有更加先進的醫(yī)療器械和養(yǎng)老設備，其養(yǎng)老設施相對完善，養(yǎng)老產品相對多元，形成了比較完備的養(yǎng)老服務產業(yè)體系。但其他經濟發(fā)展相對落后城市，可能存在養(yǎng)老設施落后、養(yǎng)老服務水平較低、服務產品單一等問題。養(yǎng)老服務人員能力的不足、數量短缺及地區(qū)間養(yǎng)老服務質量、養(yǎng)老資源分布不均，客觀上造成了老年人對異地養(yǎng)老的擔憂，不利于異地養(yǎng)老體系的融合發(fā)展。

開放性信息平臺缺乏，老年人口信息數據對接難

當前，長三角地區(qū)老年人口信息互通還存在壁壘，老年群體服務需求、醫(yī)療等信息難以做到及時共享和相互借鑒，降低了異地機構對老年人進行信息評估的效率，不利于匹配老年群體的醫(yī)療護理服務，滿足老年人的實際需要。同時，開放性信息平臺的缺失也影響老年人口醫(yī)保信息、參保關系等在異地之間順利流轉接續(xù)，因此不利于醫(yī)保異地結算、養(yǎng)老金異地支取等社保制度推行，制約著長三角養(yǎng)老融合的持續(xù)發(fā)展。以醫(yī)保異地結算為例，由于地區(qū)之間缺乏信息互聯互通平臺, 老年人的醫(yī)保信息難以實現即時傳輸、實時共享, 延長了老年人進行異地醫(yī)療費用結算的期限。

異地養(yǎng)老體系協(xié)調發(fā)展的制度和政策保障

異地養(yǎng)老作為一種現實可行的養(yǎng)老模式，符合中國老年群體需求，對緩解人口老齡化壓力具有積極意義。因此，為完善長三角異地養(yǎng)老體系，破除異地養(yǎng)老模式發(fā)展障礙，需要政府予以有力支持。

首先，要健全社會保障體系, 統(tǒng)一社會保障標準，破解異地結算難題。各地政府應進一步出臺統(tǒng)一的社會保障政策和異地養(yǎng)老具體實施細則,統(tǒng)一不同地區(qū)間養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險標準，化解不同地域之間政策不一、待遇不一的難題。同時，可通過制定異地養(yǎng)老的社會福利政策,使福利制度惠及非本地戶籍老人；完善養(yǎng)老補償機制,提高異地養(yǎng)老補貼標準，以消除老人異地養(yǎng)老的“后顧之憂”。

此外，針對醫(yī)保結算難問題，政府及相關部門應積極探索建立異地聯網結算平臺,簡化結算流程，以深化長三角養(yǎng)老一體化的異地結算、跨區(qū)補貼機制,實現醫(yī)療保險異地結算、長期護理保險、養(yǎng)老補貼精準對接。還可推進醫(yī)療保險檔案信息化管理，督促各地結算機構使用統(tǒng)一業(yè)務系統(tǒng)，以實現跨區(qū)快捷結算，提高結算效率。

其次，引入互補型發(fā)展模式，優(yōu)化資源配置。互補型發(fā)展模式需要發(fā)揮流出地優(yōu)質資源的基礎作用，以達到均衡區(qū)域資源配置的目的。如上海、南京、杭州等地作為流出地，養(yǎng)老設施相對完善，醫(yī)療水平相對較高，具有大量優(yōu)質的養(yǎng)老服務資源；揚州、紹興、湖州作為承接地具有氣候適宜、環(huán)境優(yōu)美、生活成本較低等優(yōu)勢。

以流出地政府提供資金、專業(yè)人員、醫(yī)療資源等方式，將優(yōu)質養(yǎng)老服務資源引入承接地，幫助承接地完善養(yǎng)老設施，改進養(yǎng)老機構規(guī)劃和布局，提高醫(yī)療服務水平，實現養(yǎng)老資源優(yōu)化配置。對于流出地而言，鼓勵異地養(yǎng)老的方式不僅能幫助緩解流出地養(yǎng)老服務壓力，滿足本地老年人的養(yǎng)老需求，更有助于改善城市人口結構，提高城市競爭力。以上海為例，上海老人選擇的揚州、紹興等地依山傍水，環(huán)境優(yōu)美，同時，其收費標準也低于上海養(yǎng)老機構收費標準，老人花費同等的價錢能夠享受更為優(yōu)質的服務，在提高老人生活品質之際，更能滿足老年“樂養(yǎng)”的需求。

此外，上海為控制不斷膨脹的城市人口，實施人口“有進有出”的動態(tài)機制。異地養(yǎng)老在一定程度上可以促進人口分流, 緩解上海的人口壓力。同時，以引導本地老人異地養(yǎng)老的方式，促進老年人口的流出，在城市總人口保持相對均衡的情況下，為年輕勞動力和科技創(chuàng)新型人才進入提供了入口。通過老年人口流出和年輕勞動力流入的動態(tài)平衡，提升勞動年齡人口在總人口中的比重，優(yōu)化城市人口年齡結構。在當今創(chuàng)新性社會中，高科技人才流入上海也有助于激發(fā)城市活力，促進產業(yè)轉型，提高城市競爭力。

第三，大力培育養(yǎng)老護理專業(yè)化人才，提高服務人員素質。養(yǎng)老服務人員的專業(yè)化、素質化是提升異地養(yǎng)老服務質量和水平的重要因素。打造一批專業(yè)化人才隊伍，需要從吸引人才流入、防止人才流出兩處發(fā)力。政府可通過出臺專門針對養(yǎng)老服務人員的福利政策，提高其工資標準，加大對服務人員的補貼等方式，留住現有養(yǎng)老從業(yè)人員，同時吸引醫(yī)務人員、專業(yè)護理人員等高素質人才進入養(yǎng)老服務行業(yè)，化解養(yǎng)老人員數量緊缺，質量不齊的難題。另一方面，開展養(yǎng)老從業(yè)人員職業(yè)培訓工作，建立持續(xù)定期培訓機制，要求服務人員持證上崗，打造一支具有專業(yè)護理技能的高水平服務隊伍。

第四，搭建養(yǎng)老服務信息共享平臺，促進養(yǎng)老信息“互通互享”。一方面，信息共享平臺可有力對接具有異地養(yǎng)老需求主體。老年人可利用平臺充分了解不同區(qū)域、不同養(yǎng)老機構的床位資源、設施建設、服務項目、收費標準等，以選擇其心儀的養(yǎng)老地點。另一方面，信息共享平臺可有效溝通養(yǎng)老服務機構。相關機構通過平臺不僅可以知悉個體老年人的實際健康信息，以提供優(yōu)質的醫(yī)療服務，促進“醫(yī)養(yǎng)結合”；并且能夠了解老年群體的多樣化需求，推出有針對性的特色產品，實現供需兩方主體的雙向優(yōu)化選擇。

在具體操作上，政府可以大數據、人工智能等新興信息技術為依托,構建全國性互聯網信息管理系統(tǒng)，推進長三角地區(qū)“互聯網+醫(yī)聯體”建設,推動老年人電子病歷異地間的信息共享,讓老年人在異地養(yǎng)老機構即可方便就醫(yī)。如浙江烏鎮(zhèn)政府與“椿熙堂”公司合作探索的智慧養(yǎng)老模式，該模式使用互聯網、物聯網、大數據等技術，將醫(yī)護和養(yǎng)老緊密結合,發(fā)揮互聯網平臺數據共享的優(yōu)勢,實現病例共享、日常監(jiān)護、遠程醫(yī)療等功能。

最后也是最重要的就是資金問題，政府需要提供優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本流入。具體而言，地方政府可通過提供養(yǎng)老產業(yè)優(yōu)惠政策和財政補貼的方式，鼓勵社會資本注入養(yǎng)老產業(yè)，引導接收地養(yǎng)老機構積極承接異地老人。如針對符合政策法規(guī)與行業(yè)規(guī)范的養(yǎng)老機構，可通過減稅的方式減輕其經濟負擔;針對非營利性養(yǎng)老機構，可免除稅收。此外還政府還可以轉移支付、設立專項基金、加大資金供給等方式對養(yǎng)老機構進行補貼，鼓勵非營利性組織和企業(yè)承擔盡可能多的養(yǎng)老服務事務。

現今異地養(yǎng)老的主體之所以多為生活能夠自理的老人，是因為中國中低齡老人（75歲以下）占老年總人口60%以上，其生活自理能力強, 醫(yī)療需求較小,不僅從生理上適宜異地養(yǎng)老, 且醫(yī)療費用負擔較輕，從經濟上能夠支付異地養(yǎng)老的費用。而當老年人生活不能自理時，在當地床位、場地不足或于異地接受服務性價比更高的情況下，仍可以選擇異地居住。當然，也不能排除一些房地產、保險公司以房地產商業(yè)化促銷或牟利為目的，但給老百姓多了一個選擇方案也不是一件壞事。

（作者胡潔人系同濟大學法學院副教授，吳煜梵系同濟大學法學院學生）