澎湃新聞 王基煒 制圖

編制“十四五”發(fā)展規(guī)劃是當(dāng)前各級(jí)政府的一件大事。住房關(guān)系基本社會(huì)民生，是眾多經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。隨著人民對(duì)美好生活的要求日益高漲，住房問題在五年規(guī)劃中的作用越來越突出。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中，僅第八篇“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”中的第三十五章“健全住房供應(yīng)體系”就有600多字的論述。

上?！笆濉币?guī)劃綱要對(duì)住房問題也多有著墨，“住房”一詞出現(xiàn)30次，其中僅第六部分“推進(jìn)共享發(fā)展，增進(jìn)市民福祉”中第42個(gè)主題“改善市民居住條件和居住環(huán)境”中就有五百多字的論述，可見重視程度。同時(shí)，上海已經(jīng)連續(xù)制訂和發(fā)布了多個(gè)住房專題的五年規(guī)劃，最近兩個(gè)是《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017年7月發(fā)布）和《上海市住房發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(2012年2月發(fā)布)，較早前還有《上海市住房建設(shè)規(guī)劃（2006-2010年）》（2006年9月發(fā)布）、《上海市住宅發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年遠(yuǎn)景規(guī)劃》（2001年發(fā)布），在這方面已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

然而，站在國(guó)家全面建成小康社會(huì)的歷史時(shí)刻，展望2035年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新遠(yuǎn)景目標(biāo)，作為中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)中心和最大城市，上海不僅肩負(fù)著繼續(xù)當(dāng)好全國(guó)改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的重要使命，也匯聚著全國(guó)人民對(duì)如何在城市環(huán)境下生活得更有獲得感和幸福感的熱切關(guān)注。

這些使命和期盼，要求上?！笆奈濉逼陂g在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新能力、城市治理和生活品質(zhì)等各方面都做到全國(guó)表率，其中自然也包含居住方面的表率。為此，上海“十四五”期間的住房發(fā)展規(guī)劃，需要有新理念、新思路、新舉措，也要有一個(gè)新口號(hào)，來凝聚人心、照亮征途。

一、從“住有所居”到“住有宜居” 

《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》在設(shè)定“十三五”期間住房發(fā)展總目標(biāo)時(shí)，設(shè)定“以住有所居為目標(biāo)”，由此提出，到2020年“實(shí)現(xiàn)住房總量平穩(wěn)增長(zhǎng)、住房?jī)r(jià)格總體穩(wěn)定、住房困難有效緩解、住房結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化、居住條件明顯改善、管理能級(jí)顯著提升的總體目標(biāo)”。

回顧歷史，“住有所居”最初是在2007年十七大報(bào)告中與“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”一起所提出的民生建設(shè)目標(biāo)。2012年，十八大報(bào)告提出，在住有所居上“持續(xù)取得新進(jìn)展”；2017年，十九大報(bào)告提出，在住有所居上“不斷取得新進(jìn)展”，并第一次提出了“讓全體人民住有所居”。

從“住有所居”作為民生建設(shè)目標(biāo)的最初提出，至今已過了十三年，標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，也一步步取得了很大進(jìn)展。當(dāng)年全國(guó)城鎮(zhèn)人均住房建筑面積只有30平方米，如今已經(jīng)逼近40平方米。當(dāng)年上海常住人口人均住房建筑面積只有21平方米不到，如今也逼近29平方米?！白∮兴印?mèng)圓安居”是中國(guó)夢(mèng)的重要組成部分，在上海這樣常住人口2400多萬的超大型城市實(shí)現(xiàn)人人住有所居，更是人類文明歷史上都罕見的挑戰(zhàn)。

但在全國(guó)全面建成小康社會(huì)勝利在望的歷史關(guān)頭，作為全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活雙示范的上海，有責(zé)任在住房民生建設(shè)和城市生活品質(zhì)等方面主動(dòng)自我加壓，提出更高的目標(biāo)要求，并對(duì)解決住房問題的本質(zhì)及意義有更深層次的認(rèn)識(shí)。

之所以要強(qiáng)調(diào)從“住有所居”邁向“住有宜居”，是出于回歸住房問題本質(zhì)的需要。當(dāng)我們?cè)谏鐣?huì)政策層面談?wù)撟》康臅r(shí)候，一定不要與住宅混淆。

住宅是物質(zhì)形態(tài)意義上的，在任何一個(gè)地理空間中，只要有磚瓦水泥等建材與建筑勞動(dòng)結(jié)合，就可以構(gòu)建一套住宅。住房是社會(huì)關(guān)系意義上的，深深嵌入社會(huì)空間中，是個(gè)體生活與社會(huì)生產(chǎn)緊密聯(lián)結(jié)的紐帶。住房必須結(jié)合特定城市、特定社區(qū)，也就是特定社會(huì)網(wǎng)絡(luò)去討論，才有意義。

人們?cè)谧》恐邪l(fā)生社會(huì)交往和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，住房既是個(gè)體自身再生產(chǎn)也是社會(huì)關(guān)系再生產(chǎn)的空間平臺(tái)。如果只是“住有所居”，沒有相應(yīng)的公共資源與公共服務(wù)配套，不能與社會(huì)發(fā)生有效聯(lián)結(jié)，那么住宅在外觀形態(tài)上再漂亮、內(nèi)部設(shè)施再完備，也不能稱之為解決了住房問題。

聯(lián)合國(guó)等眾多國(guó)際組織倡導(dǎo)把“住房權(quán)”視為基本人權(quán)之一，就是意在強(qiáng)調(diào)，一個(gè)社會(huì)中的人，不管高低貴賤，也不管對(duì)社會(huì)能產(chǎn)生多少經(jīng)濟(jì)價(jià)值，無論自身能否對(duì)基本生活消費(fèi)有支付能力，都天然有受到社會(huì)扶助而過上有基本尊嚴(yán)生活的權(quán)利，而獲取適宜居住的住房的權(quán)利，是這個(gè)過程中必不可少的組成部分。十七大以來全國(guó)范圍內(nèi)保障房的大規(guī)模建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)人人住有所居，尤其是低收入人群夢(mèng)圓安居，提供了強(qiáng)有力保證，也是取得扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)偉大勝利的重要基石。

從人人“住有所居”邁向人人“住有宜居”，不能建立在空想基礎(chǔ)上。只有生產(chǎn)力已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)較高水平，社會(huì)文明意識(shí)已經(jīng)得到了較大提高，才能具備這方面的物質(zhì)與文明基礎(chǔ)，同時(shí)也只能在這個(gè)階段，民眾才會(huì)內(nèi)生這個(gè)需求。我國(guó)全面消除絕對(duì)貧困方面所取得的偉大成就，本身就是建立在基本實(shí)現(xiàn)人人住有所居的基礎(chǔ)之上，也為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人人住有宜居奠定了良好基礎(chǔ)。

如謝岳教授所指出的那樣，中國(guó)脫貧工作之所以取得成功，是因?yàn)橹袊?guó)的貧困治理戰(zhàn)略不是簡(jiǎn)單滿足經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)人口的生存需求，中國(guó)政府創(chuàng)造了一種新的貧困治理模式即發(fā)展式扶貧，重視經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)人群的發(fā)展需求，提高他們的發(fā)展能力。

由這個(gè)視角，我們就可看清，保障“住有所居”只是滿足了民眾的基本生存需求，而保障民眾“住有宜居”，居所可享有良好公共服務(wù)配套，生活融入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系，才能使他們獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。

從上海的實(shí)際情況出發(fā)，作為中國(guó)最大最發(fā)達(dá)的城市，以雄厚的公共財(cái)力保障每個(gè)市民滿足包括基本居住條件在內(nèi)的基本生存需求，已經(jīng)不再是大的挑戰(zhàn)。在2018年1月召開的《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》實(shí)施動(dòng)員大會(huì)上，上海市主要領(lǐng)導(dǎo)就已經(jīng)明確提出，面向未來，上海要“牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活這兩大落腳點(diǎn)”。

社會(huì)意義上的住房，既是家庭生活基本場(chǎng)所，又是個(gè)體勞動(dòng)能力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的平臺(tái)，緊密聯(lián)結(jié)生活與發(fā)展。從高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活并重的愿景來說，上海要率先實(shí)現(xiàn)從人人“住有所居”到人人“住有宜居”的躍升。

上海在城市治理的精細(xì)化程度和對(duì)市民獲得感的重視程度方面在全國(guó)居于領(lǐng)先地位，也最早提出要不斷提升市民對(duì)“城市，讓生活更美好”的感受度。因此，在全國(guó)范圍之內(nèi)，上海最有條件率先實(shí)現(xiàn)人人“住有宜居”。

二、如何實(shí)現(xiàn)“住有宜居”

要想讓人人“住有宜居”不停留在口號(hào)上而能加快落地，需要辨析“住有所居”的真正內(nèi)涵，以及相對(duì)“住有所居”的本質(zhì)區(qū)別。

住有宜居，相對(duì)于住有所居，在內(nèi)涵上有多個(gè)層面的躍升，但說到底主要是兩個(gè)層面：其一，要更加以人為中心，而非以房為中心；其二，更加注重讓住房的居住功能兼顧人的生存與發(fā)展，而非只滿足生存需求。為實(shí)現(xiàn)這些層面的躍升，上海需要在“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃的思路上做出如下相應(yīng)改變：

首先，更加注重居住的質(zhì)，而非只看量。

《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》在住房供應(yīng)上設(shè)定了不少預(yù)期性的量化目標(biāo)。比如在總體目標(biāo)中提出，“十三五”期間 新增住房供應(yīng)總套數(shù)要比“十二五”增加60%左右，即達(dá)到170萬套(折合12750萬平方米)，并且租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場(chǎng)化住房總套數(shù)要超過60%。

這個(gè)總體目標(biāo)又被具體分解為：新增市場(chǎng)化住房115萬套（折合8250萬平方米），包括新增供應(yīng)商品住房45萬套（折合4000萬平方米），新增供應(yīng)租賃住房70萬套（折合4250萬平方米），同時(shí)新增保障性住房55萬套（折合4500萬平方米）。

提出這些數(shù)量目標(biāo)，本身是有意義的，在一定的歷史階段中，也是有必要的。但如果“十四五”期間，我們?cè)谧》繂栴}上還僅是或偏重關(guān)注數(shù)量目標(biāo)，就不夠充分全面，無法滿足高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的要求。

先從上海住房供應(yīng)的全局來看。上海2020年末住房存量預(yù)計(jì)超過7億平方米，但這7億平方米的住房存量中，有近2億平方米是2000年之前修建的。在2000年市場(chǎng)化房改之前修建的住房，絕大部分從建筑品質(zhì)、住宅功能和小區(qū)環(huán)境上都難以滿足現(xiàn)代居住需求。

上海市政府有關(guān)部門在《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《關(guān)于堅(jiān)持留改拆并舉，深化城市有機(jī)更新，進(jìn)一步改善市民群眾居住條件的若干意見》(2017年11月發(fā)布）等多個(gè)規(guī)劃文件中提出，要在“十三五”期間完成各類舊住房修繕改造5000萬平方米，包括重點(diǎn)實(shí)施納入保障性安居工程的成套改造、屋面及相關(guān)設(shè)施改造、廚衛(wèi)改造等三類舊住房綜合改造1500萬平方米，同時(shí)還把“十三五”期間完成中心城區(qū)240萬平方米二級(jí)以下舊里房屋改造作為約束性目標(biāo)。近日，上海市房屋管理局披露，上海舊改和舊住房修繕改造均已提前超額完成“十三五”目標(biāo)。其中已實(shí)際完成中心城區(qū)二級(jí)舊里為主的房屋征收266萬平方米，涉及13.2萬戶；完成各類舊住房修繕改造逾5300萬平方米，其中三類舊住房綜合改造3900余萬平方米。這些工作成果來之十分不易，然而相對(duì)上海數(shù)以億（平方米）計(jì)的老舊住房，仍然還是不足夠的。

再就保障性住房的供應(yīng)而言，上海過去幾年興建的包括共有產(chǎn)權(quán)保障性住房在內(nèi)的保障性住房數(shù)量不算少，但實(shí)際效果不能算很滿意。由于種種約束，那些保障房的地段往往比較偏遠(yuǎn)，交通不便，公共服務(wù)配套不足，就業(yè)機(jī)會(huì)少。這樣的保障房，對(duì)受保障對(duì)象而言，僅能提供一個(gè)住所，但難以真正滿足他們生活與發(fā)展的需求，甚至還增加了他們發(fā)展的障礙。上海有不少保障房處于空置或者私下轉(zhuǎn)租狀態(tài)，即是一種保障資源出現(xiàn)錯(cuò)配的反饋信號(hào)。這里需要有反思和思路改變，從保障“有住”走向保障“宜居”。生活在不宜居的環(huán)境，加上發(fā)展機(jī)會(huì)被阻斷，對(duì)弱勢(shì)群體傷害更大，因而對(duì)他們?cè)诰幼》矫娴脑怀鲆司有浴?/p>

其次，宜居性不僅要體現(xiàn)在居所和社區(qū)的硬件質(zhì)量上，還應(yīng)體現(xiàn)在居住環(huán)境的軟件品質(zhì)與配套資源上。

客觀來說，注重住房的宜居性，上海是走在全國(guó)先列的?！渡虾Ｊ凶》堪l(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了“生態(tài)宜居”的概念，還提出了“打造宜居宜業(yè)社區(qū)”、“形成宜居宜業(yè)的居住環(huán)境”的口號(hào)。

但這里所說的宜居性，還主要是偏重外觀硬件，以生活設(shè)施和生活便利性為主。比如，該規(guī)劃把舊住房修繕作為重點(diǎn)任務(wù)來抓，但對(duì)小區(qū)環(huán)境提升的考慮相對(duì)不多。雖然該規(guī)劃也提出了，要探索既有居住小區(qū)改造機(jī)制，創(chuàng)新改造方式，加快解決老舊小區(qū)的急難愁問題，著力解決住宅小區(qū)民生突出問題，但缺乏具體目標(biāo)，約束性不強(qiáng)。

不過值得指出的是，最近幾年上海市政府部門對(duì)宜居性的認(rèn)識(shí)有了不少新突破。2018年2月8日，上海市政府辦公廳發(fā)布的《上海市住宅小區(qū)建設(shè)“美麗家園”三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020)》提出，安全有序、整潔舒適、環(huán)境宜居、幸福和諧，是“美麗家園”建設(shè)的重要內(nèi)涵。這樣，對(duì)宜居性內(nèi)涵的理解被擴(kuò)展，包括了小區(qū)運(yùn)行安全水平和居住環(huán)境品質(zhì)。此外，該文件還強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)形成良性互動(dòng)的小區(qū)綜合治理，在小區(qū)綜合治理中要堅(jiān)持共建共治共享。筆者以為，社區(qū)中主體參與性的提升，也應(yīng)認(rèn)為是社區(qū)宜居性的一個(gè)重要體現(xiàn)。

還需要強(qiáng)調(diào)，高質(zhì)量發(fā)展視角下的宜居性，不應(yīng)局限在居住環(huán)境和生活便利性上，還要考慮發(fā)展機(jī)會(huì)。公共資源和公共服務(wù)配套的充足性、可及性、可承擔(dān)性，都應(yīng)是規(guī)劃保障人人“住有宜居”時(shí)需要考慮到的。

更進(jìn)一步，還需要為居民盡可能考慮就業(yè)機(jī)會(huì)的可及性，也就是要把努力實(shí)現(xiàn)較高水平的“職住平衡”作為城市規(guī)劃的一個(gè)重要考量維度。在上海這樣的超大型城市，要實(shí)現(xiàn)職住平衡，特別具有挑戰(zhàn)。大量研究表明，通勤路途時(shí)間長(zhǎng)期過長(zhǎng)，不僅嚴(yán)重影響幸福感和獲得感，也會(huì)給身體健康帶來很大損害，同時(shí)也帶來很多污染和環(huán)境問題。上海如果要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活并重，那么城市規(guī)劃和布局就不能只考慮經(jīng)濟(jì)效益，也要注入更多的宜居性考量。

第三，宜居性不僅要體現(xiàn)在軟硬件和配套資源上，還要體現(xiàn)在安全性、安心性、穩(wěn)定性上。

“住有所居”經(jīng)常與“居有所安”聯(lián)系一起在用，這里的“安”，不僅是指安全，也包括安心。老舊住房的建筑安全和老舊小區(qū)的安全運(yùn)行，自然是宜居的前提。但往往容易被忽略的是居住的不安心、不穩(wěn)定感，這對(duì)宜居性也會(huì)造成致命破壞。

房?jī)r(jià)的波動(dòng)會(huì)讓無房者焦慮，已有住房者會(huì)為住房土地使用權(quán)到期后到底如何延續(xù)仍然不明而焦慮，政策制定者應(yīng)該也可以去抹平這樣的不安心。但當(dāng)前最需要關(guān)注的是，租客群體對(duì)居住的不安心、不穩(wěn)定感。近期，以蛋殼公寓“爆雷”事件為代表的長(zhǎng)租公寓風(fēng)波，將租客面對(duì)住房市場(chǎng)驚濤駭浪、險(xiǎn)灘暗礁的脆弱性曝光在全社會(huì)面前。上海憑借其城市精細(xì)化治理能力，有條件也有責(zé)任探索包括租賃住房制度在內(nèi)的住房制度如何讓人在居所安心的實(shí)踐。

三、結(jié)語

推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是要“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”。新形勢(shì)下，基于內(nèi)需驅(qū)動(dòng)，國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局也要求高品質(zhì)生活與高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)結(jié)合、相互成就。

站在歷史新起點(diǎn)，上海有責(zé)任為全國(guó)探索率先實(shí)現(xiàn)人人“住有宜居”之路，這項(xiàng)工作可以從“十四五”開始。