草長(zhǎng)鶯飛，繁花似錦，五一國(guó)際勞動(dòng)節(jié)悄然而至。隨著國(guó)內(nèi)新冠疫苗大面積注射和疫情控制的喜人形勢(shì)，這個(gè)小長(zhǎng)假，注定車流滾滾，人潮如織。我一邊想象著這幾天交通狀況的熱鬧，一邊想起十年前一樁涉及交通和破產(chǎn)的舊事——

2011年5月，美國(guó)芝加哥市迎來新市長(zhǎng)拉姆·伊曼紐爾（Rahm Emanuel）。面對(duì)巨大的財(cái)政危機(jī)，“伊市長(zhǎng)”在花費(fèi)半年摸清情況后，于10月份召開新聞發(fā)布會(huì)，決定委托催收機(jī)構(gòu)，向長(zhǎng)期拖欠停車費(fèi)、交通罰單、罰金等市政債務(wù)的芝加哥“老賴”開刀，并定下2012年實(shí)現(xiàn)催收3300萬美元的宏偉目標(biāo)。伊市長(zhǎng)新官上任三把火，一火就燒出了破產(chǎn)潮！

這是怎么回事呢？

芝加哥位于美國(guó)中部，屬于相當(dāng)于我國(guó)鄭州、武漢這樣的九州通衢之地。就學(xué)術(shù)影響力而言，芝加哥有三寶，芝加哥大學(xué)、西北大學(xué)和芝加哥學(xué)派，絕對(duì)是世界學(xué)術(shù)研究的重鎮(zhèn)。曾任芝加哥大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)的道格拉斯·拜爾德(Douglas Baird)教授，在破產(chǎn)法領(lǐng)域，就是數(shù)一數(shù)二的一流學(xué)者。

但芝加哥這個(gè)城市，也有個(gè)不為世人所知的痛點(diǎn)，就是長(zhǎng)期以來交通罰單和停車費(fèi)拖欠特別嚴(yán)重，甚至嚴(yán)重到市政財(cái)政捉襟見肘的境地。這種拖欠，一方面是源于市政機(jī)構(gòu)的慵懶、繁瑣的程序以及沒有限制的累積，另一方面是源于老司機(jī)們長(zhǎng)期以來養(yǎng)成的習(xí)慣。芝加哥每年36億美元的預(yù)算中，停車收費(fèi)等就貢獻(xiàn)了2.64億美元。而從1990年9月開始計(jì)算，芝加哥駕駛員們拖欠市政債務(wù)，累計(jì)多達(dá)14.5億美元。

伊市長(zhǎng)就任后，決定拿長(zhǎng)期拖欠交通罰單和停車費(fèi)的“老賴”們開刀，為市政財(cái)政開拓財(cái)源。

按照芝加哥當(dāng)時(shí)的交通處罰流程，一個(gè)交通違章行為從通知到處罰，需要極其漫長(zhǎng)的過程：

交通違章后，駕駛員首先會(huì)收到違章通知；如果駕駛員在21天內(nèi)未采取任何辯解或其他措施，駕駛員就會(huì)收到處罰通知，駕駛員跟市政之間形成債務(wù)關(guān)系；如果在截止期限之前，駕駛員未繳納罰金，那么截止期限后該罰金會(huì)翻倍，駕駛員會(huì)收到最終處罰通知，交管部門可以在最終處罰通知上再增加罰金或其他處罰；當(dāng)駕駛員連續(xù)收到3次以上最終處罰通知，或者一年內(nèi)收到2次，駕駛員隨后就會(huì)收到扣押通知，意味著如果在21日內(nèi)不繳納罰單和所有罰金等債務(wù)，交管部門會(huì)扣押汽車；汽車被扣押后，如果15日內(nèi)不能贖回，那么交管部門會(huì)出售或者拆毀汽車。

這樣下來，隨隨便便一個(gè)交通違章，最終累積的債務(wù)可能就會(huì)高達(dá)數(shù)千美元；開始是不愿或者無力繳納，最后是肯定無力繳納。

另外，如果一個(gè)駕駛員連續(xù)被拍到五次交通違章，或者連續(xù)10次拖欠停車費(fèi)，那么交管部門就會(huì)發(fā)出吊銷駕照的預(yù)通知；收到通知后，如果債務(wù)人不及時(shí)繳納罰單，其駕照就會(huì)被吊銷；駕照被吊銷后當(dāng)然就不能再開車，否則屬于無照駕駛，面臨的就是刑事懲罰了。

在伊市長(zhǎng)新政實(shí)施后，很快位于芝加哥的伊尼諾伊北區(qū)破產(chǎn)法院，就擠滿了來申請(qǐng)破產(chǎn)的汽車司機(jī)。而且，這些司機(jī)大多數(shù)都是非裔黑人，他們不約而同地都申請(qǐng)第13章個(gè)人破產(chǎn)。

這里我們讓數(shù)據(jù)說話：在2007年時(shí)，芝加哥第13章破產(chǎn)程序中，估計(jì)只有1000件涉及市政債務(wù)，平均每個(gè)案件的債務(wù)額度在1500美元左右；但在2017年時(shí)，第13章破產(chǎn)程序中中涉及市政債務(wù)數(shù)量高達(dá)10000件，平均每個(gè)案件的債務(wù)額度是3900美元。

這確實(shí)是十分反常的現(xiàn)象。在美國(guó)，通常情況下債務(wù)人更加青睞第7章個(gè)人破產(chǎn)，債務(wù)人可以通過第7章破產(chǎn)清算程序，交出大部分財(cái)產(chǎn)，然后實(shí)現(xiàn)債務(wù)的即時(shí)免責(zé)。如果申請(qǐng)第13章個(gè)人債務(wù)重整，他們需要在最多長(zhǎng)達(dá)5年的時(shí)間內(nèi)，把自己收入的一大部分交給管理人去償還債務(wù)，5年期滿才能獲得免責(zé)。2005年《破產(chǎn)濫用防止及消費(fèi)者保護(hù)法》之所以臭名昭著，就是因?yàn)檫@次修訂通過引入收入測(cè)試機(jī)制，采取“胡蘿卜加大棒”策略，把本來可以通過第7章程序直接獲得免責(zé)的債務(wù)人，驅(qū)趕到第13章個(gè)人債務(wù)重整程序中。換句話說，按照常理推斷，要不是法律強(qiáng)制性要求，大部分債務(wù)人應(yīng)該是避13章唯恐不及。

但實(shí)證研究表明，伊市長(zhǎng)新政卻帶來一波第13章個(gè)人債務(wù)重整浪潮，而且根據(jù)郵政編碼判斷，絕大部分債務(wù)人都是非裔黑人，整體上屬于中低收入階層。在伊市長(zhǎng)新政前，黑人申請(qǐng)第13章的比例已經(jīng)明顯下降；但是在伊市長(zhǎng)新政后，其他群體申請(qǐng)第13章的比例也在上升，但黑人群體中比例上升速度明顯更快。從2011年到2015年，伊市長(zhǎng)新政影響下，黑人群體申請(qǐng)第13章破產(chǎn)的比例從42%上升到55%。

導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，有如下幾個(gè)：

第一，在美國(guó)破產(chǎn)程序中，第7章程序中律師費(fèi)需要提前繳納，而在第13章程序中律師費(fèi)可以分期支付。在第7章程序中，律師費(fèi)為1000美元，而在第13章程序中，律師費(fèi)則高達(dá)2600美元，大型所甚至收費(fèi)高達(dá)4000美元。但是，對(duì)于飽受現(xiàn)金流枯竭影響的中低收入群體來說，律師費(fèi)無論多少，分期支付顯然比立即支付要更有吸引力。

第二，為了吸引更多債務(wù)人使用第13章，第13章在設(shè)計(jì)時(shí)增加了很多“胡蘿卜”，不少在第7章程序中無法免除的債務(wù)，比如類似交通罰單這樣的市政罰金，在第13章就可以免除。對(duì)于很多駕駛員來說，最重要的債務(wù)是交通罰單和停車費(fèi)，這些市政債務(wù)在第7章不能免除，但在第13章程序中則可能免除。這必然會(huì)“誘惑”債務(wù)人去申請(qǐng)事實(shí)上不太劃算的第13章程序。

第三，對(duì)于絕大部分非裔黑人來說，他們所住的街區(qū)大都屬于市郊、遠(yuǎn)郊。對(duì)于日常工作和生活來說，汽車是非常重要的通勤工具。因?yàn)橥锨方煌P單和停車費(fèi)被吊銷駕照后，他們的工作和生活都將難以為繼。第13章程序還為這樣債務(wù)人提供了十分重要的選項(xiàng)，就是恢復(fù)被吊銷的駕照。

第四，長(zhǎng)期以來市政機(jī)構(gòu)的懶散，導(dǎo)致交通罰單和停車費(fèi)拖欠累積數(shù)額十分龐大。這種債務(wù)，非申請(qǐng)個(gè)人破產(chǎn)，根本不可能清理。

第五，按照伊利諾伊州法所定標(biāo)準(zhǔn)，在第7章程序中，債務(wù)人可以保留的豁免財(cái)產(chǎn)額度如下：房產(chǎn)15000美元、汽車2400美元及總額不高于4000美元的其他財(cái)產(chǎn)。其他財(cái)產(chǎn)可以累積到汽車上。也就是說，如果債務(wù)人有一輛汽車，價(jià)值不高于6400美元，而且沒有抵押，那么即便申請(qǐng)個(gè)人破產(chǎn)，他也能保留這輛汽車；如果高于6400美元，那么這輛車就會(huì)被拍賣，他會(huì)領(lǐng)到6400美元現(xiàn)金。而在第13章程序中，債務(wù)人幾乎可以保留所有財(cái)產(chǎn)，根本不用費(fèi)心計(jì)算哪些可以保留、哪些不能保留。即便市政機(jī)構(gòu)因?yàn)槭姓鶆?wù)扣押汽車，債務(wù)人也可以在申請(qǐng)第13章程序后，請(qǐng)求市政機(jī)構(gòu)解除扣押措施。

鑒于上述理由，伊市長(zhǎng)新政頒布后，驟然就引發(fā)了一場(chǎng)不期而至的第13章個(gè)人破產(chǎn)潮。

當(dāng)然，第13章程序?qū)τ趥鶆?wù)人來說，也有缺點(diǎn)。最明顯的缺點(diǎn)之一，就是貴。另一個(gè)缺點(diǎn)，是失敗率高，據(jù)統(tǒng)計(jì)有三分之二以上的人完不成重整計(jì)劃，最終還是得轉(zhuǎn)入第7章程序。不過，這兩個(gè)缺點(diǎn)，對(duì)于朝不保夕的債務(wù)人來說，只要能延后債務(wù)暴雷的時(shí)機(jī)，多點(diǎn)債務(wù)或者未來再破產(chǎn)，都不是事兒。

我們長(zhǎng)期以來，處于一個(gè)長(zhǎng)期談“破”色變的文化下，對(duì)此我們不大容易理解。新官上任可以點(diǎn)幾把火，怎么能一火燒出破產(chǎn)潮呢？站在債務(wù)人視角看，第13章個(gè)人破產(chǎn)程序確實(shí)為貧窮但不幸的債務(wù)人擺脫市政債務(wù)的枷鎖，提供了一個(gè)法律工具。人民感謝個(gè)人破產(chǎn)制度，莫此為甚。就是不知道伊市長(zhǎng)作政府工作報(bào)告時(shí)，會(huì)如何反思他的新政和改革懶散成風(fēng)的交管部門？

在人工智能助力下，汽車行業(yè)迎來又一次更新?lián)Q代的浪潮。在看得見的未來，汽車依舊會(huì)是人們出行的首要交通工具。交通與破產(chǎn)表面上毫無關(guān)系。芝加哥教訓(xùn)提醒我們，交管債務(wù)的清繳以及個(gè)人破產(chǎn)之間，聯(lián)系甚密。我國(guó)在未來的破產(chǎn)法修訂中，如果要加入個(gè)人破產(chǎn)，這些問題確實(shí)需要未雨綢繆，做好頂層設(shè)計(jì)。惟其如此，個(gè)人破產(chǎn)法才能為窮苦但不幸的債務(wù)人，提供一個(gè)遮風(fēng)避雨的港灣。

（作者陳夏紅為中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員）