預(yù)算法素有經(jīng)濟(jì)憲法之稱，是涉及國(guó)家錢袋子的重大問(wèn)題。

        中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法從1995年開(kāi)始施行。在這近二十年間，中國(guó)財(cái)政收入規(guī)模發(fā)生了巨大變化。最新的消息是，預(yù)算法修正案草案可能在8月迎來(lái)四審。從備受爭(zhēng)議的二審稿“擱置”，到今年4月出爐的三審稿，預(yù)算法修訂經(jīng)歷了兩年之久的再醞釀。再往前追溯，本次修訂從2004年已經(jīng)開(kāi)始，至今經(jīng)歷了10年。

        “現(xiàn)在要通過(guò)的預(yù)算法，可能也得使用20年?！比珖?guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪說(shuō)。他是在7月28日天和智庫(kù)（北京）經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的“2014新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅改革方案實(shí)施高端論壇”上，作出上述表示的。

        蔣洪多年致力于推動(dòng)“陽(yáng)光預(yù)算”。在他看來(lái)，預(yù)算法修訂的三審稿相較二審稿已經(jīng)有不少進(jìn)步，但在坐實(shí)人大的審批、監(jiān)督權(quán)限方面，還有改進(jìn)空間。蔣洪在內(nèi)的8名財(cái)稅領(lǐng)域?qū)W者還建議，在全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，作為常設(shè)的專業(yè)預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

        有學(xué)者在上述論壇上還表示，“十年磨一劍，現(xiàn)在是預(yù)算法修訂出臺(tái)的最佳時(shí)期?！币?yàn)楝F(xiàn)在有政策環(huán)境和民意基礎(chǔ)。中共十八屆三中全會(huì)的《決定》中，稱財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，講到整個(gè)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，過(guò)去這些理念要寫進(jìn)預(yù)算法，可能不大現(xiàn)實(shí)。

        蔣洪當(dāng)天發(fā)表了對(duì)預(yù)算法三審稿的7點(diǎn)修改意見(jiàn)，以下是他的具體建議：        

        首先第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于預(yù)算立法的宗旨，三審稿的條款在這里列出來(lái)了，我個(gè)人感覺(jué)三審稿跟二審稿相比有進(jìn)步，進(jìn)步在哪里？它強(qiáng)調(diào)了政府是法律規(guī)范的對(duì)象，原來(lái)的稿子是政府是管理者，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)了規(guī)范政府收支行為，并且明確了預(yù)算支出的目標(biāo)，全面規(guī)范公開(kāi)透明。

        但是我有進(jìn)一步的問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)規(guī)范，可以是自我規(guī)范，也可以是通過(guò)現(xiàn)代的國(guó)家治理機(jī)制來(lái)規(guī)范，我們究竟是用什么樣的方式來(lái)規(guī)范？在宗旨性條款里面沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。我強(qiáng)調(diào)在《預(yù)算法》的宗旨條款當(dāng)中必須要體現(xiàn)憲法所規(guī)定的人民及其代表機(jī)構(gòu)和政府之間的相互關(guān)系，明確這種關(guān)系。我提議的條款要在這個(gè)宗旨性條款當(dāng)中把這種關(guān)系表述出來(lái)。

        所以我建議，為了明確預(yù)算過(guò)程中公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，首先是公民的基本權(quán)利，加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算審議批準(zhǔn)的監(jiān)督，規(guī)范政府收支行為，這是我建議的修改，關(guān)于宗旨性條款。

        三審稿第一條：

        為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

        修改建議：

        為了明確預(yù)算過(guò)程中公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督，規(guī)范政府收支行為，建立全面、規(guī)范、透明、高效的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。        

        第二個(gè)問(wèn)題，《預(yù)算法》當(dāng)中全面性條款。全面性條款在第三條當(dāng)中，比原來(lái)有了進(jìn)步，進(jìn)步在哪里？第一點(diǎn)，說(shuō)了政府的全部收支要納入預(yù)算，第二點(diǎn)，說(shuō)把原有的、狹義的公共預(yù)算現(xiàn)在擴(kuò)展為四個(gè)預(yù)算，這樣構(gòu)成了一個(gè)預(yù)算體系。

        那么我的問(wèn)題是，我們現(xiàn)有的三審稿的條款是否足以保證預(yù)算的全面性？在我看來(lái)還不行。為什么？因?yàn)槲覀兾淖稚系囊?guī)定有含糊之處，比如說(shuō)政府的全部收支，政府是誰(shuí)？政府可以是指政府機(jī)關(guān)也可以指行政單位，也可以再加上事業(yè)單位，也可以加上政府所設(shè)立的各種經(jīng)營(yíng)性單位。如果在這個(gè)地方，留有這么大的余地，那么全部的概念就含糊了。第二，在現(xiàn)有法律當(dāng)中說(shuō)的是收支，問(wèn)題在于有很多“支”只是資金的轉(zhuǎn)移，如果僅關(guān)注“支”，就脫離了預(yù)算監(jiān)管的視野。

        修改建議：

        各級(jí)政府及其所屬的所有行政、事業(yè)單位以及經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)的全部收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算報(bào)告和預(yù)算監(jiān)督。        

        第三個(gè)問(wèn)題關(guān)于預(yù)算的公開(kāi)性條款，現(xiàn)有的《預(yù)算法》三審稿，實(shí)際上在這方面已經(jīng)有了進(jìn)步，明確提出了預(yù)算公開(kāi)的時(shí)間法律界限——20日之內(nèi)，但是有很多問(wèn)題還是沒(méi)有明確。

        現(xiàn)有的法律條款，在我看來(lái)，還不足以保證預(yù)算的透明性，這些問(wèn)題沒(méi)有對(duì)公開(kāi)的程度做出明確的法律規(guī)定，這是一個(gè)空白。部門預(yù)算采取的各部門分別公開(kāi)的方式，不利于節(jié)約行政成本。

        我建議必須對(duì)公開(kāi)的詳細(xì)程度做出明確的法律規(guī)定，我提議的條款是：預(yù)算收入公開(kāi)細(xì)化到款級(jí)科目，按功能分類項(xiàng)級(jí)科目，必須指出公開(kāi)不僅僅按照科目公開(kāi)，以項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目公開(kāi)，資產(chǎn)負(fù)債按照規(guī)范的會(huì)計(jì)科目公開(kāi)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政的集中公開(kāi)包括部門預(yù)算。

        三審稿第十四條：

        經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)。

        經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開(kāi)對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況作出說(shuō)明。

        各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將使用財(cái)政性資金集中采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。

        本條前三款規(guī)定的公開(kāi)，涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容除外。

        修改建議：

        預(yù)算收入公開(kāi)細(xì)化到目級(jí)科目，預(yù)算支出公開(kāi)，按功能分類細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款級(jí)科目。

        項(xiàng)目支出按項(xiàng)目公開(kāi)。

        資產(chǎn)負(fù)債按規(guī)范的會(huì)計(jì)科目公開(kāi)。

        各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)總預(yù)算，本級(jí)預(yù)算以及所屬各部門預(yù)算的集中公開(kāi)。        

        第四個(gè)問(wèn)題，關(guān)于預(yù)算編制的條款。三審稿第45條相對(duì)于二審稿有了進(jìn)步，二審稿說(shuō)的是一般編制到款，而三審稿說(shuō)了，功能分類編制到項(xiàng)，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。并且它也說(shuō)了，經(jīng)濟(jì)分類，預(yù)算編制從細(xì)化。

        但是，我們的法律規(guī)定是否可以滿足我們的監(jiān)管需要呢？我認(rèn)為還不行，現(xiàn)在的法律規(guī)定是支出的經(jīng)濟(jì)分類減去現(xiàn)有基本支出，基本支出在預(yù)算總規(guī)模當(dāng)中，在我看來(lái)只占三分之一，三分之二是項(xiàng)目支出。換句話說(shuō)，三分之二的部分是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)分類的，我們現(xiàn)有的法律上沒(méi)有規(guī)定要編制項(xiàng)目預(yù)算的要求，也就是說(shuō)一個(gè)專項(xiàng)的支出，你到底用來(lái)干什么？起到什么樣的作用？進(jìn)行怎樣的活動(dòng)？沒(méi)有明確的表述。所以也是一個(gè)缺陷。這方面將會(huì)使得人大的審批權(quán)限受到很大的影響。

        我提出修改建議。預(yù)算支出按功能編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)分類指的全部必須編列到款，項(xiàng)目支出應(yīng)按照項(xiàng)目來(lái)編制。

        三審稿第四十五條：

        報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其保障功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。

        修改建議：

        預(yù)算支出按功能分類編列到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制到款。項(xiàng)目支出應(yīng)按項(xiàng)目編制項(xiàng)目預(yù)算。

        第五個(gè)問(wèn)題，關(guān)于人大審批前的支出條款，我們現(xiàn)在的預(yù)算1月1號(hào)開(kāi)始執(zhí)行了，但是3月份才審批完畢，如何處理這個(gè)問(wèn)題？根據(jù)二審稿的說(shuō)法，意思就是，即使沒(méi)有審批，所有的資金都可以使用，我認(rèn)為這是不合理的，所以對(duì)二審稿，各方面已經(jīng)提出了意見(jiàn)，三審稿是怎樣處理的呢？三審稿是把二審稿的這些問(wèn)題全部刪除，刪除了以后怎么做呢？不說(shuō)。

        我認(rèn)為三審稿回避了這個(gè)問(wèn)題，三審稿不應(yīng)該回避這個(gè)問(wèn)題。所以我這里提出了建議，也就是說(shuō)我認(rèn)可某些部分可以支出，但是有些部分必須通過(guò)人大的審議才能支出。

        二審稿第四十九條（三審稿中刪除了）：

        預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：

        （一）上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；

        （二）必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；

        （三）法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及其他特殊支出。

        預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

        修改建議：

        預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：

        （一）上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；

        （二）法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出。

        其余支出需編制臨時(shí)預(yù)算，經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行，臨時(shí)預(yù)算僅限于部門必須支付的基本支出，已經(jīng)審批過(guò)的常規(guī)性項(xiàng)目支出以及與此相關(guān)的對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出。

        預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

        第六個(gè)問(wèn)題，關(guān)于預(yù)算的調(diào)整權(quán)限，現(xiàn)有的法律規(guī)定下，行政部門擁有很大的權(quán)力，而三審稿對(duì)此做了一些改進(jìn)。整個(gè)預(yù)算的安排，從上到下，從粗到細(xì)，如果這個(gè)安排出來(lái)以后，全部可以改動(dòng)，那等于沒(méi)有審批；如果完全不能改變的話，實(shí)際當(dāng)中會(huì)產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題。所以《預(yù)算法》當(dāng)中很重要的一個(gè)問(wèn)題是預(yù)算通過(guò)審批以后，行政部門能夠在多大程度上在執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中自主的去修改這個(gè)預(yù)算。

        我提出立法上的建議，對(duì)于從粗到細(xì)的各個(gè)層次，如果預(yù)算調(diào)整超過(guò)一定幅度的話，需要進(jìn)行人大審批，到底這個(gè)幅度定到什么程度上，你超過(guò)預(yù)算的1%、2%還是3%、5%，這可以斟酌，但是法律上面必須要有規(guī)定，否則的話意味著人大所審批的意見(jiàn)可以被推倒重來(lái)。

        三審稿第六十六條：

        經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：

        （一）需要增加或者減少預(yù)算支出的；

        （二）需要調(diào)入預(yù)算總支出的；

        （三）需要調(diào)減預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等重點(diǎn)支出數(shù)額的；

        （四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

        最后關(guān)于預(yù)算管理體制，現(xiàn)有的法律規(guī)定，上級(jí)和下級(jí)之間的財(cái)力分配，由上級(jí)政府規(guī)定，但是我們的立法法規(guī)定，基本的財(cái)政稅收制度要通過(guò)立法來(lái)決定。所以現(xiàn)有的《預(yù)算法》所規(guī)定的條款與我們的立法法的條款之間，是有問(wèn)題的，人大變成備案的，政府是決定者，我們立法法當(dāng)中，人大是決定者，政府是執(zhí)行者，我要求在新的修改當(dāng)中進(jìn)一步完善。

        三審稿第二十九條：

        中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上解收入、中央對(duì)地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。