預算法條款解讀：中國“經(jīng)濟憲法”20年來首次大修

新華社

2014-09-05 12:31

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新預算法表決通過，新一輪財稅體制改革啟幕。

【寫在前面】

8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的決定。修改后的預算法對地方政府債務管理作出明確規(guī)定。

預算法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，中國現(xiàn)行預算法1995年正式實施，2004年啟動修訂后即擱置，2009年重啟預算法修改，2011年預算法修正案草案初審，2012年6月和2014年4月又先后進行了草案的二審和三審。茲事體大，預算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審首次被提請表決。

8月31日下午，全國人大常委會委員長張德江在十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕會上說，這次修改，是預算法施行20年來的第一次修改，有助推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在不少財稅專家看來，修改預算法，是整個財稅體制改革的第一個突破口。財稅改革有三方面內(nèi)容：預算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內(nèi)在邏輯關(guān)系，而預算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性的突破作用。

“預算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因為預算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎(chǔ)上進行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上，就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責任了。所以，整個財稅改革中預算制度改革要先行?！北本┐髮W財經(jīng)法研究中心主任劉劍文此前這樣告訴經(jīng)濟參考報。

在預算法三審之后，多位財稅專家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國人大設立預算委員會。據(jù)專家介紹，這一問題很難在預算法四審中得到解決。對此，劉劍文稱：“是否設立預算委員會不是預算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改?！?/p>

“不能指望預算法一步到位，有些問題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預算權(quán)利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決?！眲ξ恼f。

以下送上新華社解讀文章《新起點上，預算法如何捍衛(wèi)超20萬億元國家財政》：

據(jù)新華社北京8月31日電 8月31日，歷經(jīng)四次審議后，預算法修正案草案終獲通過。這部有“經(jīng)濟憲法”、“準憲法”之稱的法律實現(xiàn)了20年來的首次大修。

包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算在內(nèi)，中國的全口徑財政收入已超20萬億元。中國如何管理、規(guī)范財政錢袋子，邁向現(xiàn)代財政制度，是此番預算法大修的重點。

求解地方債務風險之困：分清責任納入預算管理

一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務風險成為預算法修改的一大焦點。

財政部部長樓繼偉在8月31日的新聞發(fā)布會上說：“把規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險單獨作為（預算法）一個部分，重點是解決三個層面的問題?！?/div>

第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題。

第二，對地方政府債務實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級立法機關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。

第三，理清政府和企業(yè)的責任，解決怎么還的問題。

據(jù)了解，舊預算法關(guān)于地方各級預算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務規(guī)模迅速上升。

新預算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。

求解“拍腦袋”定預算改預算之困：違規(guī)調(diào)預算將被追責

“新預算法的出臺將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用?！北本┐髮W法學院教授劉劍文說，從立法宗旨看，預算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律?！耙簿褪钦f，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對象，人民監(jiān)督政府花錢?！?/strong>

“拍腦袋”編預算、上項目帶來的損失和浪費十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資300多萬元建設的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴重缺水地區(qū)，卻不遺余力營造城市水景，開展“逆生態(tài)”的政績工程……

新預算法增加了有關(guān)“預算調(diào)整”的規(guī)定，其中第67條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預算的四種情況——需要增加或減少預算總支出的、需要調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預算安排的重點支出數(shù)額的、需要增加舉借債務數(shù)額的。第70條則規(guī)定，除69條規(guī)定的程序，“各級政府不得作出預算調(diào)整的決定?！?/div>
約束預算，還需要追責。第92條敲定，“違反本法規(guī)定，進行預算調(diào)整的”，將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任；第94條則更加嚴格：違反本法規(guī)定“挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分?！?/div>
專家指出，近兩年，“三公經(jīng)費”管嚴了，但上有政策、下有對策，很多不應有的開支便被列入預算，發(fā)生了其他開支明顯增加的情況。這說明，預算編制不科學，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面的監(jiān)管再詳細也是徒勞。
求解“看不懂”預算之困：不公開不說明將被追責
記者親歷預算法修改的二審、三審和四審，如何解決公眾“看不懂”預算問題一直是歷次修改的討論熱點。
從現(xiàn)行法“只字未提”預算公開，到二審稿將向社會公開預算、預算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預算公開的時效、內(nèi)容等條款補充入法，并強調(diào)要公開機關(guān)運行經(jīng)費和政府采購情況，預算法修改一步步完善，保證公眾的知情權(quán)。
安徽大學經(jīng)濟法制研究中心主任華國慶既是一名關(guān)注預算法制的學者，也曾經(jīng)當選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對財政預算同樣存在看不懂、看不明白的問題。
上海財經(jīng)大學教授蔣洪認為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識水平，公開的信息更細化才是解決看不懂問題的根本。
從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款”，修改后的預算法又往前邁進一步。
“現(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理?！笔Y洪說。
專家建議，預算公開搞了很多年，落實起來仍有難度。新預算法強調(diào)，未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責任。下一步，如何貫徹落實至關(guān)重要。如三公經(jīng)費，應把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給公眾一本“明白賬”。
求解“亂花錢不問效果”之困：新法貫穿“績效”理念
如何用最少的錢辦好最多的事，是公眾對于公共資金花費方面最關(guān)心的問題之一。在預算執(zhí)行過程中，只花錢不問效、一本“糊涂賬”的事情時有發(fā)生：農(nóng)家書屋建起來了，可一年也沒幾個人來看；每村投入100多萬元建垃圾中轉(zhuǎn)站，但后期運轉(zhuǎn)資金不足成了“擺設”……
要管好財政資金，強化績效理念不可或缺。修改后的預算法，多處強調(diào)了“績效管理”：編制預算要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議……
此外，針對違反法律、法規(guī)改變預算收入上繳方式，以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取預算資金，違反規(guī)定擴大開支范圍、提高開支標準等行為，新法還新增條款予以追責——責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
財政部財科所副所長白景明認為，推進績效管理，應在財政資金分配中更多引入競爭性機制，減少政府部門自由裁量權(quán)，同時要引入第三方機構(gòu)對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立客觀的第三方評估機制是個新課題。