一、展望2050年上海市土地空間資源的特征和戰(zhàn)略性預判

1.對城市發(fā)展空間資源潛力的再認識

通過對案例城市的研究，課題組認為，城市發(fā)展空間資源的潛力需要被重新認識和界定，至少可能包括三個方面的潛力：

第一，新增的空間資源。從上海發(fā)展的歷程來看，通過行政區(qū)劃調整獲得新的增長空間曾經(jīng)給上海市帶來發(fā)展動力，這一方式在今天、未來，直至2050年會不會再發(fā)生，取決于上海市面臨空間資源緊缺的程度。但是，一些決定城市生態(tài)、安全紅線的用地，比如灘涂用地，始終不應被視作空間資源的潛力所在。依靠新增土地空間資源進行擴張性發(fā)展建設，并不是具有可持續(xù)性的發(fā)展模式。

第二，更新出來的存量空間資源。在四大類城市建設用地中，具有存量更新潛力的，主要是居住、商辦和工業(yè)用地。居住用地因其承載人口的特殊性，更新成本較高，對城市社會結構影響較大，不適宜頻繁進行再開發(fā)，再開發(fā)的強度不宜僅依經(jīng)濟成本進行確定，而應該主要進行環(huán)境的整治和提升。商辦用地重新更新為居住用地，在倫敦已經(jīng)有實踐，原因是購物行為模式的改變，人們更多地依賴電商物流，原來的實體商業(yè)只是提供了展示和體驗場所，這是一個值得借鑒的經(jīng)驗。但是，體驗和展示的空間需求特征不完全與傳統(tǒng)商業(yè)模式一致，在需求的量上、需求的層次上有待進一步探索。因此，會有大量的中心商業(yè)空間轉化為其他類型的功能使用，比如，會展、休閑、文化、影視、早教、養(yǎng)老等，居住也是一種可能的方向。從釋放土地空間資源的規(guī)模來看，更新潛力最大的是工業(yè)用地。工業(yè)用地的空間釋放在規(guī)模和空間結構上可以做到預判、調控和優(yōu)化。

調研資料顯示，上海全市107個工業(yè)區(qū)塊內(nèi)現(xiàn)狀工業(yè)用地376.6平方公里，占全市工業(yè)用地的50.1%；工業(yè)區(qū)塊外、集建區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀工業(yè)用地192.5平方公里，占全市現(xiàn)狀工業(yè)用地的25.6%；位于集建區(qū)外的現(xiàn)狀工業(yè)用地183.2平方公里，占24.4%。工業(yè)區(qū)塊內(nèi)還有一些規(guī)劃但未使用用地249平方公里，這些未使用的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊內(nèi)用地按照工業(yè)用地占其65%計算，仍有162平方公里的工業(yè)用地未被使用。

除此之外，上海市在“195”、“198”范圍之內(nèi)，還有大量的零星工業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地、鄉(xiāng)村工業(yè)用地，通過30年左右的調整，促使其向107工業(yè)區(qū)塊集聚，這些退出的工業(yè)用地又會給上海市提供大量的土地空間資源，能夠釋放出約380平方公里的用地用于其他類型的建設。由于這些大量分布于工業(yè)區(qū)塊之外的工業(yè)用地與城市其他類用地混合，既不利于工業(yè)用地使用效率的提高，也不利于城市功能結構的布局，完全可以轉性成為居住、商業(yè)和公共綠地等用途，為上海市優(yōu)化城市空間結構帶來騰挪的余地。

第三，隱性空間資源潛力。包括兩個方面，一方面是空間結構調整帶來空間績效的提高，空間績效的提高使得土地利用效率整體提高，從總體上節(jié)約了土地。在空間布局結構優(yōu)化過程中，通過梳理與交通環(huán)線平行的環(huán)形廊道，以及貫通內(nèi)外的楔形廊道，通過提高就業(yè)空間與居住空間的匹配程度，不同就業(yè)空間之間功能結構的匹配程度，降低不必要的通勤交通，可以提高空間結構的有機性和空間績效。另一方面，通過合理的制度安排和利益分享機制，調動社會資本參與再開發(fā)和城市更新的積極性，建立多元化的城市更新和再開發(fā)合作機制，運用市場化的力量為城市土地空間的使用帶來效益的提升。比如，建立有針對性的權屬流轉制度、土地價格增值部分的合理分享機制、更為靈活的功能混合使用制度設定、合理地更新單元劃定以保證綜合型開發(fā)、允許更富有彈性的用地性質變更程序等等。

二、重點針對工業(yè)用地更新的同時兼顧舊城、商業(yè)區(qū)的更新

在針對工業(yè)用地進行縮量、轉性、空間結構調整的同時，上海市城市發(fā)展空間資源的潛力還包括一部分居住區(qū)的再開發(fā)、商業(yè)區(qū)的再開發(fā)和其他類用地再開發(fā)利用，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地向城市建設用地流轉而帶來的新的在開發(fā)空間。

1.居住。居住用地的再開發(fā)面臨更多風險，一方面，不斷增加開發(fā)強度將不利于居住環(huán)境的改善，不符合全球城市的人居環(huán)境特質；另一方面，針對居住空間的再開發(fā)如果不控制強度，會給基礎設施帶來巨大壓力，尤其是交通、停車的問題，由此 導致城市運行效率低下、安全風險增高、社會結構隱患凸現(xiàn)。即便從經(jīng)濟可行性角度考慮，容積率也并不是越高越好。

2.商辦。在商業(yè)用地的再開發(fā)上，可以轉變?yōu)榫幼?，也可以轉為其他類的公共服務設施。這需要對中心城區(qū)商辦樓宇面積做一個總量分析，對存量情況有所了解，才能探索轉型使用的問題。除了轉型成為高端服務設施，也可以探索在現(xiàn)有綜合體內(nèi)建設養(yǎng)老機構、幼兒活動空間等，為中心城區(qū)周邊的居民提供增值服務，這可能是很重要的轉型方向。從另一個側面改善了中心城區(qū)的用地結構和城市功能結構，優(yōu)化了土地利用的模式，減輕了這類設施占用土地資源的壓力。

3.公共綠地。城市中心區(qū)的公共綠地已經(jīng)處于完全不能滿足需要的程度，從開發(fā)強度的角度看，應當將內(nèi)環(huán)線以內(nèi)釋放的土地空間全部轉化為公共空間，包括公共綠地和水面，增加中心城區(qū)休閑空間的數(shù)量和網(wǎng)絡化分布。上海市中心地區(qū)環(huán)境品質的提升、居住生活和工作空間質量的改善，比再建一座世界級高樓更有意義和價值。

三、上海市未來城市發(fā)展空間資源潛力要點

歸納總結上述的分析，未來上海發(fā)展的空間資源在哪里這一命題，很難在今天就肯定地做出回答。但是，從其他城市的經(jīng)驗、從上海自身成長的歷程、從建設城市的根本目標、從各方面的認識和意愿來看，我們也許并不難做出某些判斷，這些判斷也僅僅是從今天的認識出發(fā)而獲得的：1）需要建立持續(xù)的、廣義的城市更新理念，再開發(fā)不僅要針對中心城區(qū)，也要進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；2）土地空間資源的潛力主要來自存量用地的規(guī)模結構優(yōu)化和空間結構的優(yōu)化調整兩方面；3）存量用地中可挖掘潛力最大的是工業(yè)用地，工業(yè)用地總量需要控制，工業(yè)用地的空間布局更需要優(yōu)化；4）城市功能結構、空間結構優(yōu)化帶來的空間績效提升是隱性的土地空間資源潛力；5）灘涂是理想的生態(tài)保護地區(qū)，不應作為上海市用于城市建設的（發(fā)展的戰(zhàn)略性）空間資源；6）在控制用地總量的前提下提高土地使用的混合程度非常有必要；7）建立一套保障自下而上參與城市更新動力和積極性的體制機制，有利于促進空間多樣化和城市活力；8）通過工業(yè)用地的集中能夠釋放出大量可再利用、區(qū)位好的用地，這些用地與城市集中建設區(qū)的空間關系需要進一步研究；9）空間優(yōu)化也需要行政績效考核機制的轉型，2014年市委“一號課題”成果——《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》發(fā)布，明確了取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，該意見的實施能夠加快上海市工業(yè)用地的轉型、升級、退出、再開發(fā)利用；10）工業(yè)用地的高度集聚也會帶來通勤增加和低效交通的增長，就業(yè)空間與生活空間的匹配是進一步需要優(yōu)化的內(nèi)容；11）城市更新和轉型優(yōu)化應當統(tǒng)籌兼顧，要有全局觀和長遠設想。

不難看到，面向2050年的上海全球城市，其精神內(nèi)涵在于包容，其空間內(nèi)涵在于兼容，其功能內(nèi)涵在于混合，其經(jīng)濟內(nèi)涵在于活力。建設和發(fā)展的空間資源潛力以結構型潛力為主，增量型潛力為輔；空間性潛力為主，指標性潛力為輔；動態(tài)優(yōu)化潛力為主，靜態(tài)存量潛力為輔；城市活力潛力為主，政府調控潛力為輔。

（本文系上海市人民政府發(fā)展研究中心主持的《面向未來30年的上?！钒l(fā)展戰(zhàn)略研究課題關于“上海城市土地空間資源潛力、再開發(fā)及城市更新研究”中期報告。有刪節(jié)。）