1928年6月20日，北伐軍剛剛接收北京和天津之后，國民黨中央政治會議即做出決議，將直隸省改名為河北省，以舊京兆區(qū)各縣并入河北??；北京改名為北平，北平、天津設(shè)為特別市。北京改名北平，標(biāo)志著國都地位的正式喪失，此后的21年，南京成了國民政府的首都。直隸改名河北，從此由中央的親轄之地變?yōu)橐粋€普通的省份。早已是華北經(jīng)濟(jì)中心的天津則終于成為獨(dú)立的城市行政區(qū)。雖然此后三者間的隸屬關(guān)系和行政區(qū)劃還有多次調(diào)整，但京津冀三大政區(qū)并立的局面已由此形成。

中國古代不存在獨(dú)立的城市型行政區(qū)，即使是國都也不例外，因此不會出現(xiàn)今日在河北省的地域內(nèi)嵌入北京、天津兩大直轄市這樣的情況。明永樂帝定都北京后，在京師設(shè)置順天府，以順天府為中心形成了北直隸地區(qū)。清初直隸正式成為行省，省會設(shè)于保定。順天府直屬中央，也兼屬直隸。直到清末天津崛起，京津冀的傳統(tǒng)地緣格局才發(fā)生重大的改變。

明代定都北京后，天津作為京師門戶和漕運(yùn)中轉(zhuǎn)站的地位日益凸顯，行政建置也由明初設(shè)置的天津衛(wèi)躍升為清代設(shè)置的天津府，下轄一州六縣。但在很長的時間內(nèi)，天津仍是北京的衛(wèi)星城市。

1860年天津開埠后，對外貿(mào)易飛速發(fā)展，越來越多的外國商品通過天津口岸銷往廣闊的華北腹地，外貿(mào)的發(fā)展帶動了工商業(yè)的騰飛和城市的繁榮。到20世紀(jì)二三十年代，天津已成為僅次于上海的中國第二大經(jīng)濟(jì)中心和工業(yè)城市 。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也提升了天津的政治地位。1870年天津教案之后，清廷決定設(shè)置駐天津的北洋通商大臣，由直隸總督兼任，從此形成了直隸總督在保定和天津之間輪駐的“雙省會制”。清末袁世凱督直時，終歲駐在天津。因袁世凱對清廷的巨大影響力，梁啟超甚至稱天津的直隸總督署為“中國第二政府”。1913年，天津正式成為直隸省會。

清末民初的北京，雖然也經(jīng)歷了一系列的急劇變革，但城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并未發(fā)生重大變化，仍然高度依賴政府財政撥款和官僚集團(tuán)消費(fèi)。不過到民國初年，北洋政府開始了系統(tǒng)的城市規(guī)劃，原先旗人居住的內(nèi)城向漢人開放，現(xiàn)代的城市道路開始修筑，新型商業(yè)區(qū)也建立起來，城市基礎(chǔ)設(shè)施得到了初步改造，北京已由封閉的帝都走向開放的現(xiàn)代都市。在這一時期的華北經(jīng)濟(jì)格局中，天津已經(jīng)占據(jù)了舞臺的中心，北京退居邊緣，但北京以其強(qiáng)勁的消費(fèi)能力成為天津工業(yè)品的重要市場，天津的工商業(yè)資本也為北京的市政建設(shè)提供了強(qiáng)大助力，北京和天津成為功能互補(bǔ)型城市。

20世紀(jì)初的城市化浪潮引人矚目。胡適在1925年寫道：“我們這個民族自從有歷史以來，不曾有過這樣人口繁多、生活復(fù)雜的大城市。大城市逼人而來了！”但與城市化進(jìn)程不匹配的是，當(dāng)時的城市并沒有相應(yīng)的政治地位。民國建立后，北洋政府調(diào)整全國行政區(qū)劃，撤銷府、州兩級行政建制。順天府也于1914年改為京兆地方（又稱京兆區(qū)），正式脫離直隸成為獨(dú)立的省級行政區(qū)。但民初的區(qū)劃調(diào)整并沒有給城市以獨(dú)立的行政地位，在順天府和天津府裁撤后，只剩下原有的府城附郭縣保留了行政建制，因此北京和天津在國家政權(quán)體系中變成了縣城。不過自清末新政時期起，北京和天津已逐步建立起獨(dú)立于地方政府之外的市政管理體系。京津最初的市政機(jī)構(gòu)的都是警察機(jī)關(guān)，至民國初年又都建立過負(fù)責(zé)市政工程的市政公所及其他機(jī)構(gòu)。市政機(jī)構(gòu)的建立使城市的治理區(qū)域逐漸清晰起來，但這種九龍治水的管理格局存在著條塊分割、權(quán)責(zé)不明的嚴(yán)重弊端，很難長久運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

京津設(shè)市的實現(xiàn)

北洋政府和南方的國民黨政權(quán)意識到建立現(xiàn)代市制的重要性后，也都拿出了自己的方案。北洋政府中的新派官員多有留日背景，改革方案也多效法日本。日本在明治維新后廢藩置縣，建立起以府縣制為基礎(chǔ)的地方行政體系，并在府縣地域里設(shè)立作為地方自治組織的“市”，由經(jīng)選舉產(chǎn)生的自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。北洋政府以此為模板，于1921年7月頒布《市自治制》。該法將市分為特別市和普通市兩種，明確了城市的法人地位，然而北洋政府的改革不但沒有給予城市獨(dú)立的行政區(qū)域，城市自治機(jī)構(gòu)也不能支配地方財政，其自治程度遠(yuǎn)遜于同一時期的日本城市?！妒凶灾沃啤奉C布后，大總統(tǒng)黎元洪于1922年6月將京都市（即北京）定為特別市。1923年10月，以代理國務(wù)總理身份攝行大總統(tǒng)職權(quán)的天津籍人士高凌霨簽署“特別市認(rèn)定令”，將天津也列入特別市。但這一時期政局日漸動蕩，《市自治制》中規(guī)定的調(diào)查戶口和組織選舉等活動無法落實，京津設(shè)市也終成泡影。

與北洋政府不同，國民黨中的很多年輕新進(jìn)受過系統(tǒng)的英美教育，對西方的行政制度更感興趣。1921年初，孫中山的獨(dú)子孫科受廣東省長陳炯明委派，負(fù)責(zé)改革廣州市政。孫科受命后，參考英美市政法規(guī)，“窮一夜之力”起草了《廣州市暫行條例》。這一文件在中國的行政區(qū)劃史上具有劃時代意義，它正式確立了城市作為獨(dú)立行政區(qū)域，“不入縣行政范圍”的設(shè)市原則。同時，該條例還仿照當(dāng)時美國市政機(jī)構(gòu)的組織模式規(guī)定設(shè)立市行政委員會（相當(dāng)于市政府），全權(quán)處理城市行政事務(wù)。1927年4月南京國民政府成立后頒布的南京、上海兩特別市的《暫行條例》，都沿襲了廣州的設(shè)市原則，規(guī)定滬寧兩市直轄國民政府，不入省縣行政范圍。

1928年4月，國民政府舉行二次北伐，蔣桂馮閻四路諸侯各率一集團(tuán)軍出擊。蔣介石親率的第一集團(tuán)軍勢如破竹，出師一個月后就攻下了山東省會濟(jì)南。此時國民政府才意識到，攻占北京、天津等華北大都市已不成問題，必須趕緊制訂全國通行的市組織法，以作為將來設(shè)市和劃分省市權(quán)限的依據(jù)。于是5月2日國民黨中央政治會議決定委派國民政府法制局制訂市組織法。

5月下旬，各路北伐部隊都已攻入直隸，逼近京津。蔣介石先是于5月29日前往河南新鄉(xiāng)附近的柳衛(wèi)車站會晤馮玉祥，后又于5月30日至6月1日在石家莊會晤閻錫山，與馮閻兩人商議接收京津的問題。關(guān)于兩次會晤，蔣介石在5月29日的日記中寫道，經(jīng)過與馮玉祥會晤，“對占領(lǐng)京津之處置及有關(guān)外僑之安慰問題皆已商獲同意”；6月1日的日記中更是對閻錫山贊不絕口，稱“其老成謀國，甚足欽佩”。然而從臺北“國史館”所藏三人的往來電文可知，在“占領(lǐng)京津之處置”這一關(guān)鍵問題上，他們的意見并不一致。會談后，馮玉祥于6月1日致電蔣介石，依然主張“仍應(yīng)按原有規(guī)模，置直隸省政府及京兆特別區(qū)政府”。6月2日，蔣介石再次來到柳衛(wèi)車站，告知馮玉祥已將京津的接收與人事安排之權(quán)都交給了閻錫山，馮玉祥只得致電閻錫山表示贊同。而閻錫山在6月5日給馮的回電中表示將竭力籌劃“所有直隸、京兆暨各特別區(qū)用人、行政事宜”，實際上也表明了希望保留京兆區(qū)的態(tài)度。至于為何馮閻兩人都主張保留京兆區(qū)，這明顯與當(dāng)時的“遷都之爭”有直接關(guān)系。北伐軍進(jìn)入北京前夕，國民政府未來的建都地點(diǎn)已成為當(dāng)時輿論關(guān)注的焦點(diǎn)問題。馮閻兩人作為北方軍事集團(tuán)的領(lǐng)袖，自然都希望國都留在北京，以對中央政府直接施加影響。保留京兆區(qū)，明顯是其阻止國都南遷的重要手段。

另一方面，國民政府法制局很快起草了《特別市組織法草案》，提交國民黨中央政治會議。5月30日，該會召開第142次會議決議，指定薛篤弼、蔡元培、李烈鈞、孔祥熙、陳果夫五委員審查，并請南京、上海兩特別市派代表陳述意見。法制局在草案的起草說明中表示，該草案以南京、上海兩特別市的組織法為范本，秉持“特別市直隸國民政府，不入省縣行政范圍”的基本原則。草案公布后，卻引發(fā)了激烈的爭論。滬、寧兩特別市政府代表支持草案原則，認(rèn)為特別市市政府應(yīng)為辦理全市行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，具有管轄市區(qū)以內(nèi)國家行政事務(wù)的權(quán)力。而內(nèi)政部則主張市為自治單位，特別市市政府不應(yīng)兼理國家行政。值得玩味的是，此時的內(nèi)政部長正是馮玉祥的部下薛篤弼，而副部長則是閻錫山的部下趙丕廉。內(nèi)政部作此表示，恐怕不無弱化京津設(shè)市后的地位，以策應(yīng)馮閻保留直隸、京兆主張的意圖。

不過，形勢的急劇變化使這場爭論很快煙消云散。6月6日，蔣介石致電馮玉祥，告知“京中諸人多主張京兆區(qū)以大興、宛平二縣劃為北京特別市，其余盡歸直隸省內(nèi)”。馮玉祥還未及回復(fù)，當(dāng)日就發(fā)生了馮玉祥部先頭部隊進(jìn)抵北京城下卻被蔣介石嚴(yán)令不準(zhǔn)入城的事件。直到6月9日，已被徹底排斥出局的馮玉祥才悻悻回復(fù)道：“京兆特別區(qū)名稱取消，正符鄙意?！倍鳛榧鹊美嬲叩拈愬a山，自然更不會再堅持前議了。8日，閻錫山部首先進(jìn)入北京。當(dāng)日下午，閻部前敵總指揮商震在京師總商會代表閻錫山發(fā)表八項意見，確認(rèn)了“國民政府確已取消京兆名稱，并將所屬各縣歸于直隸范圍”的消息。6月12日，直魯聯(lián)軍殘部退出天津，剛剛從保定逃出的閻系名將傅作義進(jìn)入天津，實現(xiàn)了和平接收。此時京津設(shè)市已是水道渠成。6月14日，內(nèi)政部長薛篤弼在國民政府委員會第72次會議上正式提出了改定直隸省和京兆區(qū)區(qū)劃的三種方案：

（一）直隸、京兆兩省區(qū)舊管區(qū)域合并為一，改名朔方省或冀北省。

（二）直隸京兆兩省區(qū)管轄區(qū)域仍舊，惟將直隸省改為河朔省，京兆改北平區(qū)。

（三）將直隸原有之口北道屬十縣及舊名永遵屬十縣，一律劃歸舊京兆區(qū)，改名北平省，除口北道屬及永遵屬各十縣外之舊直隸管轄區(qū)域，改名河朔省。

同時，薛篤弼還正式提議確定北京和天津為特別市，設(shè)置市政府。此時直隸已落入閻錫山的夾袋之中，他自然不愿將直隸省和京兆區(qū)劃為兩省或繼續(xù)保留京兆區(qū)。因此，閻錫山派人游說直隸籍國民黨元老張繼等人，提出京兆、直隸“宜合并不宜劃分”。6月20日，蔣介石在南京主持國民黨中央政治會議第145次會議，國民政府主席譚延闿在會上提議將直隸改名河北，北京改名北平，被會議采納。會議還議決通過了《特別市組織法》，該法“總則”明確規(guī)定：“特別市直轄于國民政府，不入省縣行政范圍”。

京津冀新格局的形成

國民政府關(guān)于特別市不入省縣行政范圍的規(guī)定，保障了城市的獨(dú)立行政地位，但也給北平和天津帶來了新的困擾。北平設(shè)市后只接管了內(nèi)外城及原警察廳管轄的城郊地區(qū)，而原來的許多重要城市配套設(shè)施都留了在大興、宛平兩縣境內(nèi)，如自來水的水源地在孫河鎮(zhèn)、發(fā)電廠在石景山、煤炭產(chǎn)地在門頭溝，鐵路樞紐豐臺站也在宛平縣境內(nèi)。所以北平市政府成立后馬上就借劃定省市界線之機(jī)提出了全面的拓界要求，除向大、宛兩縣拓展外，還要求將昌平縣的名勝大小湯山和通縣的西半部劃入北平。這一拓界方案完全沒有考慮河北的利益，如實施河北相關(guān)各縣將被割裂肢解，因此受到強(qiáng)烈抵制。大興縣各界代表尖銳指出，如“將南苑劃入市府，大興縣境已失中心,民治前途等于絕境”。后雖有國民政府內(nèi)政部居間協(xié)調(diào)，但拓界之事最終不了了之。其后北平市政府又曾多次嘗試拓界，但都無功而返。直到1949年，北平依然維持著1928年時的市界。

天津也遇到了同樣的問題。天津的租界面積很大，因此清末創(chuàng)設(shè)警察時將圍繞租界的地區(qū)劃分為東、西、南、北、中五個警區(qū)；“一戰(zhàn)”后收回德、奧、俄租界，編為特別一、二、三區(qū)，這八個區(qū)成為天津設(shè)市后的地域基礎(chǔ)。1928年天津市的地域面積只有區(qū)區(qū)33平方公里，尚不及現(xiàn)在的南開區(qū)面積大。因此天津市政府成立后也立刻拿出了龐大的拓界方案，其核心是將整個天津縣劃入市界。天津縣雖只是清代天津府的附郭縣，但地域面積巨大，現(xiàn)在天津近郊的東麗、西青、津南、北辰四區(qū)的大部分和濱海新區(qū)的一部分當(dāng)時都在天津縣的轄區(qū)內(nèi)。這個“大天津”計劃同樣遭到了河北省的堅決抵制，天津縣的紳民認(rèn)為縣市合并后賦稅將大大增加，因此反對最力，甚至派代表前往北平向中央派駐機(jī)構(gòu)請愿。最后經(jīng)過數(shù)年艱難協(xié)商，河北省與天津市終于在1934年完成省市劃界，但天津的市轄區(qū)也僅擴(kuò)展到了89平方公里，遠(yuǎn)不及同時期北平的 707平方公里。就這樣，劃界后還發(fā)生過天津縣紳民趁夜破壞界樁的事件。直到1952年，天津縣才最終并入天津市。

1928年后，京津冀三大政區(qū)并立的局面已經(jīng)形成，雖然后來河北省會多次變動，北平和天津也都先后做過河北省的省會和省轄市，但京津獨(dú)立的城市行政地位再也沒有被動搖過。1949年后，北京重新成為首都，城市功能除被定位為政治中心外，還被定位成了經(jīng)濟(jì)中心和工業(yè)中心，因此城市人口高速增長，對于水源和商品供應(yīng)的要求也極大提升。為了保障首都，周邊的河北省各縣相繼被劃入北京版圖。天津市在1967年重新成為直轄市后，也將周邊的河北五縣劃入自己的版圖。被今人戲稱為“河北心臟”的三河、大廠、香河三縣，成了河北在京津兩個龐大直轄市之間的飛地，京津冀獨(dú)特的政區(qū)格局至此最終成型。