我國的撤縣建區(qū)模式始于上海行政區(qū)劃改革實踐，是地域型政區(qū)向城市型政區(qū)轉(zhuǎn)變的重要形式，是新時期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體。作為上海最后一個縣，崇明撤縣建區(qū)，不僅意味著上海最后一個縣的消失，更意味著上海從此進(jìn)入真正的都市經(jīng)濟(jì)時代。

一、全國撤縣建區(qū)的模式

上海崇明。

改革開放以來，全國撤縣建區(qū)有一百多個，90%集中在新世紀(jì)前后幾年，且大多集中在東部沿海省市，上海、江蘇、浙江、廣東、山東接近總量的一半。上海開撤縣建區(qū)之先河，經(jīng)歷了三個大的階段：上世紀(jì)八十年代末，寶山因?qū)氫摰貐^(qū)的快速城市化而撤縣建區(qū)，納入城市管理體制；九十年代初開發(fā)開放浦東，浦東及閔行、嘉定撤縣建區(qū)；九十年代末及二十世紀(jì)初，上海率先推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，金山、松江、青浦及奉賢先后撤縣建區(qū)。

依據(jù)《憲法》、《行政組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，撤縣建區(qū)后，與原來的縣相比，新設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置和經(jīng)濟(jì)、社會、行政管理職能及權(quán)限發(fā)生了較大變化：在行政區(qū)劃上，將由以農(nóng)村為主的空間結(jié)構(gòu)向以城區(qū)為主的空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；在職能重心上，將從以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為主向以三產(chǎn)、城區(qū)、市民為主轉(zhuǎn)變，主要履行城市建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)的職能；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將以提供服務(wù)、改善民生為中心設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和獨(dú)立性相對于縣政府機(jī)構(gòu)有所下降。具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、財政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)以及行政層級、組織體制等方面的區(qū)別。

在各地開展撤縣建區(qū)的實踐中，逐步形成了三種模式：一是完全按照區(qū)的模式設(shè)定體制機(jī)制；二是根據(jù)發(fā)展實際設(shè)定過渡性的體制機(jī)制；三是融合縣區(qū)各自優(yōu)勢的混合型體制機(jī)制。尤其以寧波鄞州為代表的混合型模式取得了較大成功，其主要特點是：一是保留縣級管理權(quán)限，增強(qiáng)發(fā)展自主性；二是按照“利益最大化”原則，實現(xiàn)縣、區(qū)優(yōu)勢政策疊加；三是合理設(shè)置轉(zhuǎn)軌緩沖期，保障縣、區(qū)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

二、撤縣建區(qū)對地方發(fā)展促進(jìn)作用明顯

撤縣建區(qū)作為一種行政區(qū)劃調(diào)整方式，主要是從體制機(jī)制上放大中心城市的聚合效應(yīng)，發(fā)揮中心城市在經(jīng)濟(jì)社會文體等各方面的輻射帶動作用。隨著我國大城市的發(fā)展和擴(kuò)張，空間制約也日益明顯，通過區(qū)劃的調(diào)整，不僅可以有效拓展發(fā)展空間，也可以借此實現(xiàn)都市空間布局的整體統(tǒng)籌優(yōu)化。

從實踐經(jīng)驗來看，一方面，撤縣建區(qū)是順應(yīng)特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平進(jìn)入一定階段的一種體制變更。另一方面，撤縣建區(qū)又促成了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。以北京為例，過去很多郊縣變?yōu)閰^(qū)后，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。比如1997年通縣改為通州區(qū)，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區(qū)縣；1999年昌平“撤縣設(shè)區(qū)”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區(qū)之后，中心大城市享有的一些公共服務(wù)也能延伸到郊縣，并將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。就上海而言，通過撤縣建區(qū)，使郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速融入了城市化發(fā)展進(jìn)程，人民生活質(zhì)量不斷提高，綜合實力躍上新臺階。

三、崇明撤縣建區(qū)給崇明帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前，崇明經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了較大進(jìn)展，但相對全市來說短板效應(yīng)仍然明顯，且正處于生態(tài)建設(shè)向生態(tài)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)變期，如何實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，還沒有一個成功的經(jīng)驗可借鑒。通過撤縣建區(qū)，使崇明發(fā)展真正上升為上海城區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和城市功能布局的重要組成部分，將給崇明經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來重大戰(zhàn)略機(jī)遇。一是深度融入上?？傮w發(fā)展格局。將崇明作為城區(qū)的重要組成部分，尤其是上海生態(tài)空間的主要承載地來規(guī)劃發(fā)展，將大幅度提高生態(tài)建設(shè)水平，加快建設(shè)進(jìn)程。二是促進(jìn)崇明新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。按照上海國際化大都市的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌崇明經(jīng)濟(jì)社會各項工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作將被賦予新的內(nèi)涵，條線工作關(guān)系會更加緊密，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化會加速發(fā)展。三是理順崇明各級政府行政層級。有利于理順政府組成部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其內(nèi)設(shè)科室行政層級，激發(fā)干部投身世界級生態(tài)島建設(shè)的工作熱情。

同時也要看到，撤縣建區(qū)也將給崇明帶來一些挑戰(zhàn)。一是獨(dú)立性與自主權(quán)下降，可能影響發(fā)展活力?？h和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)，縣改區(qū)后，規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)將上收。此外，公安、稅務(wù)、市場監(jiān)督等部門將納入垂直管理，土地審批權(quán)、土地出讓金返還等方面將發(fā)生變化，自主權(quán)將有所下降。二是可能會加重基礎(chǔ)設(shè)施的財政負(fù)擔(dān)。城市治理標(biāo)準(zhǔn)全面提升，但建設(shè)開支仍主要由區(qū)承擔(dān)。尤其是崇明島與大陸相對隔絕，基礎(chǔ)設(shè)施相對封閉，市區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施的輻射帶動作用小。三是可能誘發(fā)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來的社會風(fēng)險。在快速城鎮(zhèn)化過程中，利益分配與調(diào)整的節(jié)奏會加快，社會風(fēng)險與矛盾會同比例上升。原有的風(fēng)險預(yù)估、防范和化解的能力可能會落后于快速發(fā)展的社會實踐。

四、抓住撤縣建區(qū)機(jī)遇促進(jìn)崇明新一輪跨越式發(fā)展

一是積極融入上?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略。撤縣建區(qū)后，崇明作為上海城區(qū)的重要組成部分，將深度融入上海城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間布局，更加深入地服務(wù)和參與上海“四個中心”和現(xiàn)代化國際大都市建設(shè)。作為城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)空間的主要承載地，崇明需要更高標(biāo)準(zhǔn)、更快速度厚植生態(tài)優(yōu)勢，積極探索生態(tài)保護(hù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)共生發(fā)展的新模式，為上?？傮w發(fā)展戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)。

二是系統(tǒng)梳理調(diào)整現(xiàn)有政策體系。依據(jù)《憲法》、《行政組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，系統(tǒng)梳理縣、區(qū)的法定職權(quán)變化，并根據(jù)區(qū)的要求，調(diào)整相關(guān)政策。同時，穩(wěn)妥有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街調(diào)整，推動崇明新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有序推進(jìn)城橋、陳家鎮(zhèn)等鎮(zhèn)改街道，謹(jǐn)慎開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。

三是適當(dāng)保留現(xiàn)有管理權(quán)限。立足崇明城市化率較低的實際，借鑒以往上海縣改區(qū)經(jīng)驗，加強(qiáng)市與區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，爭取管理權(quán)限應(yīng)相對其他郊區(qū)有所保留，賦予更多的獨(dú)立權(quán)力。同時，繼續(xù)執(zhí)行原有優(yōu)惠政策，強(qiáng)化重要條線的指導(dǎo)和支撐。繼續(xù)保留給予崇明縣的各項現(xiàn)有優(yōu)惠政策。

四是加快公共服務(wù)布局。明確基本公共服務(wù)和居民收入水平向全市平均水平努力的方向路徑。比如在教育、醫(yī)療、體育、文化、就業(yè)以及社會管理等方面，比較崇明與全市平均水平、市郊各區(qū)的差距，提出逐年提升計劃及措施建議。

五是高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。比如，按照城市標(biāo)準(zhǔn)改造崇明電網(wǎng)，提高供電可靠度；建設(shè)軌道交通崇明線、滬崇西通道，構(gòu)建市區(qū)一體化交通體系。完善綠色能源體系，推動新能源汽車在公交、公務(wù)領(lǐng)域和城橋、陳家鎮(zhèn)地域率先全覆蓋；加快建設(shè)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，加快崇明大道（含地下綜合管廊）建設(shè)。

六是加快布局市級重大活動和重大項目。積極爭取APEC會議、亞信峰會等重大會務(wù)活動，上海國際電影節(jié)、上海電視節(jié)等重大文化活動到崇明舉辦，引進(jìn)高水平大學(xué)、高級別會務(wù)中心以及主題樂園、影視基地等大型文化項目落戶崇明。