沉寂多年的怒江，因?yàn)槟瓿跻粭l “突然”的新聞重回公眾視野。

2016年1月25日，時(shí)任云南省委書記李紀(jì)恒在政協(xié)云南省第十一屆委員會(huì)第四次會(huì)議上提到，云南將停止一切怒江小水電開發(fā)，推動(dòng)怒江大峽谷申報(bào)國(guó)家公園，使之成為旅游天堂。

澎湃新聞（m.nxos.com.cn）日前采訪獲悉，怒江早在2009年就被納入云南省的國(guó)家公園規(guī)劃區(qū)域，后被拆分為怒江大峽谷國(guó)家公園和獨(dú)龍江國(guó)家公園。

但怒江大峽谷國(guó)家公園的規(guī)劃區(qū)域，都在一定海拔之上，并不包含怒江干流所在大峽谷及河灘地區(qū)。有些涉及到支流小水電站的地方，也在規(guī)劃中被避開。

云南省林業(yè)廳野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理處副處長(zhǎng)李鵬對(duì)澎湃新聞?wù)f，建設(shè)怒江大峽谷國(guó)家公園，與怒江干流停止水電開發(fā)二者之間并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。他說(shuō)，規(guī)劃時(shí)的考慮是，如將大峽谷涵蓋在國(guó)家公園內(nèi)，意味著怒江兩岸的老百姓也將要被安置，成本太大。

怒江大峽谷申報(bào)國(guó)家公園的背后是云南省宏大的國(guó)家公園建設(shè)戰(zhàn)略，2009年，云南省政府組織編制了《云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》，計(jì)劃到2020年，根據(jù)不同的交通區(qū)位、資源稟賦等，云南將建成12個(gè)國(guó)家公園。

截至目前，云南省已經(jīng)批建了13個(gè)國(guó)家公園（怒江國(guó)家公園后一分為二），是擁有國(guó)家公園最多的省份。2016年1月1日，《云南國(guó)家公園管理?xiàng)l例》出臺(tái)并實(shí)施，這是全國(guó)首部有關(guān)國(guó)家公園的法規(guī)。

自十八屆三中全會(huì)將國(guó)家公園建設(shè)上升為國(guó)家意志后，目前已確定在云南等9個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)。而云南上報(bào)的試點(diǎn)普達(dá)措國(guó)家公園，專家評(píng)審認(rèn)為試點(diǎn)實(shí)施方案中旅游開發(fā)過(guò)度，目前云南修改方案后已重新上報(bào)。

國(guó)家林業(yè)局2008年批復(fù)同意云南試點(diǎn)

早在2009年，云南就提出建設(shè)“怒江國(guó)家公園”的想法。

“當(dāng)時(shí)還沒有‘大峽谷’三個(gè)字，也沒后來(lái)分出去的獨(dú)龍江大峽谷國(guó)家公園?！痹颇鲜×謽I(yè)廳野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理處副處長(zhǎng)李鵬告訴澎湃新聞。

“國(guó)家公園”的概念最早始于美國(guó)，而中國(guó)的第一個(gè)國(guó)家公園出現(xiàn)在云南——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。

李鵬介紹，早在1996年，云南省就啟動(dòng)了國(guó)家公園的前期調(diào)研，直到2006年，普達(dá)措國(guó)家公園才建成投入試運(yùn)營(yíng)。

作為中國(guó)“第一個(gè)吃螃蟹的人”，云南積累了豐富的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，目前已規(guī)劃建設(shè)的國(guó)家公園有十幾個(gè)，是中國(guó)規(guī)劃建設(shè)國(guó)家公園最多的省份。

與國(guó)外國(guó)家公園著力保護(hù)資源不同，中國(guó)特色的國(guó)家公園從一開始就面臨發(fā)展與保護(hù)的博弈，從已經(jīng)建成10年的普達(dá)措國(guó)家公園到正在規(guī)劃中的怒江大峽谷國(guó)家公園，這樣的博弈一直相伴。

1998年之前，普達(dá)措國(guó)家公園所在迪慶州的主要經(jīng)濟(jì)支柱是木材砍伐和加工，但1998年洪水后，中央要求停止長(zhǎng)江、黃河流域中上游的天然林采伐，迪慶州的“木頭財(cái)政”也走到了盡頭。時(shí)任迪慶州州長(zhǎng)齊扎拉在一篇文章中回憶，當(dāng)時(shí)政府迫切需要找到一條可持續(xù)的發(fā)展之路。

迪慶州曾嘗試過(guò)發(fā)展生態(tài)旅游，但發(fā)現(xiàn)沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。2003年，清華大學(xué)校黨委副書記史宗愷到迪慶州掛職州委副書記，分管旅游、文化等工作，提出在迪慶州建設(shè)國(guó)家公園的想法。

齊扎拉回憶，國(guó)家公園的模式在國(guó)外已有成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合迪慶州的實(shí)際情況，云南省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這一提議也非常支持。

很快，屬都湖和碧塔海及其周邊的森林濕地，被劃為國(guó)家公園范圍，整合后的區(qū)域被名為普達(dá)措國(guó)家公園。由于公園涉及到的區(qū)域主要為林地，林業(yè)部門順理成章成為這項(xiàng)工作的牽頭單位。

“因?yàn)槲覀冊(cè)谙旅嬗心_，”李鵬認(rèn)為，林業(yè)部門廣布基層的護(hù)林員，在管理國(guó)家公園方面具有天然優(yōu)勢(shì)。

2005年，公園規(guī)劃完成并動(dòng)工建設(shè)，2006年8月1日，普達(dá)措國(guó)家公園正式對(duì)外試營(yíng)業(yè)。國(guó)家公園的名片很快顯示其號(hào)召力，2007年，普達(dá)措國(guó)家公園收入1.05億元，而此前屬都湖和碧塔海兩個(gè)景區(qū)的收入，也不過(guò)幾千萬(wàn)。當(dāng)初建公園欠銀行的2億貸款，沒過(guò)幾年就還清。

李鵬介紹，正是看到了普達(dá)措國(guó)家公園的成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家林業(yè)局2008年正式批復(fù)同意云南省作為國(guó)家公園的試點(diǎn)省份。

獲得國(guó)家林業(yè)局的試點(diǎn)許可后，2009年，云南省政府組織開展了“云南省國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究”，組織編制了《云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009－2020年）》。

這一綱要計(jì)劃到2020年，根據(jù)不同的交通區(qū)位、資源稟賦等，云南將建成12個(gè)國(guó)家公園。怒江國(guó)家公園包含在這12個(gè)國(guó)家公園中。

國(guó)家公園不包括怒江干流

云南省的國(guó)家公園建設(shè)，由地方政府制定申報(bào)，省政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，省林業(yè)廳作為國(guó)家公園的管理和監(jiān)督單位，負(fù)責(zé)申報(bào)材料的審核。

到正式對(duì)外公布時(shí)，怒江國(guó)家公園變成了“怒江大峽谷國(guó)家公園”和“獨(dú)龍江國(guó)家公園”，此前綱要規(guī)劃到2020年建成的12個(gè)國(guó)家公園，也相應(yīng)地變?yōu)?3個(gè)。

云南省林業(yè)廳野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理處負(fù)責(zé)國(guó)家公園項(xiàng)目的張一群告訴澎湃新聞，怒江國(guó)家公園的申報(bào)工作自2014年啟動(dòng)，隨后有專家到怒江考察，認(rèn)為包含在怒江國(guó)家公園內(nèi)的獨(dú)龍江片區(qū)，其資源完全可以獨(dú)立支持一個(gè)國(guó)家公園的需要，建議將獨(dú)龍江從怒江國(guó)家公園中剝離，單獨(dú)申報(bào)。

此外，專家們還認(rèn)為，怒江大峽谷作為怒江特別的自然景觀，應(yīng)該在名字中體現(xiàn)出來(lái)。曾有人建議用“東方大峽谷”名字，但多數(shù)人認(rèn)為，怒江大峽谷作為世界上最長(zhǎng)的大峽谷，不應(yīng)該用一個(gè)比擬的名字代替，最后還是保留了怒江大峽谷本來(lái)的名字。

專家們的兩項(xiàng)建議報(bào)到云南省政府后，得到了省里主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，原來(lái)的“怒江國(guó)家公園”遂被拆分為怒江大峽谷國(guó)家公園和獨(dú)龍江國(guó)家公園。

4月22日，云南省國(guó)家公園管理辦公室在昆明組織召開了怒江大峽谷國(guó)家公園、獨(dú)龍江國(guó)家公園設(shè)立評(píng)審會(huì)。參加評(píng)審會(huì)的有來(lái)自中科院昆明植物研究所、中科院昆明動(dòng)物研究所、云南大學(xué)、云南省國(guó)家公園專家委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的專家。兩個(gè)國(guó)家公園均高分通過(guò)了此次評(píng)審。

設(shè)立評(píng)審會(huì)結(jié)束后，8月1日，《怒江大峽谷國(guó)家公園總體規(guī)劃》和《獨(dú)龍江國(guó)家公園總體規(guī)劃》在昆明順利通過(guò)了專家評(píng)審。

張一群說(shuō)，總體規(guī)劃評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，仍有一些專家和部門的建議需要納入，方案仍會(huì)做適當(dāng)微調(diào)，最終定稿目前尚未公布，預(yù)計(jì)9月底可以將定稿完成。

8月3日，云南省怒江州委宣傳部在新華網(wǎng)云南頻道上發(fā)布公告，向社會(huì)征集怒江大峽谷國(guó)家公園和獨(dú)龍江國(guó)家公園LOGO設(shè)計(jì)方案，并首度公布了兩個(gè)公園規(guī)劃范圍，兩大公園面積共57.6萬(wàn)公頃。其中，怒江大峽谷國(guó)家公園總面積35.88萬(wàn)公頃，規(guī)模屬于大型國(guó)家公園。

值得一提的是，怒江大峽谷國(guó)家公園規(guī)劃區(qū)域并不包括怒江大峽谷。張一群透露，怒江大峽谷國(guó)家公園主要是依托高黎貢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為依托，“基本都在山上”，面積比保護(hù)區(qū)略大。規(guī)劃區(qū)都是在一定海拔之上，并不包含怒江干流及河灘地區(qū)居民。而有些涉及到支流小水電站的地方，也在規(guī)劃中被避開。

一位云南林業(yè)系統(tǒng)人士透露，因?yàn)槁糜雾?xiàng)目開發(fā)的客觀要求，需要協(xié)調(diào)周邊區(qū)域作為配套資源，因此將怒江大峽谷納入到了命名當(dāng)中，但怒江大峽谷國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)域，并不包括怒江干流。

“就像那些房地產(chǎn)宣傳一樣，總要告訴你這個(gè)小區(qū)周邊有些什么更具吸引力，但實(shí)際上這些東西并不屬于小區(qū)范圍。”這位人士說(shuō)。

此前，有輿論認(rèn)為建設(shè)怒江大峽谷國(guó)家公園，意味著怒江干流將停止水電開發(fā)。

李鵬說(shuō)，二者之間并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，如果將大峽谷涵蓋在國(guó)家公園內(nèi)，意味著怒江兩岸的老百姓也將要被安置，成本太大。

怒江干流水電開發(fā)究竟何去何從？澎湃新聞曾向負(fù)責(zé)審批大型水電開發(fā)的國(guó)家發(fā)改委和能源局致函，截至發(fā)稿未獲答復(fù)。

不過(guò)，長(zhǎng)期關(guān)注怒江水電開發(fā)的中科院昆明植物研究所研究員許建初告訴澎湃新聞，自從上屆政府叫停怒江干流水電開發(fā)后，反對(duì)怒江建大壩的聲音要遠(yuǎn)高過(guò)支持方，加之近幾年?yáng)|部地區(qū)電力需求的減少，市場(chǎng)因素和輿論壓力已經(jīng)讓怒江錯(cuò)過(guò)了建設(shè)大壩的最好時(shí)機(jī)。

國(guó)家公園從“自封”轉(zhuǎn)向國(guó)家意志

云南對(duì)國(guó)家公園的一些制度探索走在前列。

截至目前，云南省已經(jīng)批建了13個(gè)國(guó)家公園，是擁有國(guó)家公園最多的省份。2016年1月1日，《云南國(guó)家公園管理?xiàng)l例》出臺(tái)并實(shí)施，這是全國(guó)首部有關(guān)國(guó)家公園的法規(guī)。

用李鵬的話說(shuō)，云南的國(guó)家公園走探索出了一條“小面積利用，大面積保護(hù)”的路。他以普達(dá)措國(guó)家公園為例介紹，普達(dá)措國(guó)家公園規(guī)劃面積中，作為旅游開發(fā)的僅占4.6%，以此換來(lái)95%以上資源和面積的保護(hù)，是值得的。

雖然頂著國(guó)家公園的頭銜，但由于并無(wú)頂層設(shè)計(jì)給予制度層面的肯定，各部門之間對(duì)國(guó)家公園的管理也存在罅隙，云南省的這些國(guó)家公園被指是“自封的”。

《云南國(guó)家公園管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，國(guó)家公園的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃和云南省國(guó)家公園地方標(biāo)準(zhǔn)，由州（市）人民政府提出設(shè)立申請(qǐng)，經(jīng)省人民政府林業(yè)行政部門征求有關(guān)部門意見后，提出審查意見，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)。

一些專家認(rèn)為，名為國(guó)家公園卻由省政府批復(fù)，其權(quán)威性會(huì)打折扣，云南省短短六七年批復(fù)13個(gè)國(guó)家公園太冒進(jìn)。在實(shí)際工作中，省政府最終又將管理和監(jiān)督的權(quán)力轉(zhuǎn)給林業(yè)部門，容易陷入既是管理者又是監(jiān)督者的尷尬境地。

一位接近云南住建廳的人士則告訴澎湃新聞，按照住建部門的理解，舶來(lái)的國(guó)家公園概念，與中國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)無(wú)異，因此如果要建設(shè)國(guó)家公園，管理單位應(yīng)該歸屬住建部門。目前的風(fēng)景名勝區(qū)就歸住建部門管理。

但云南省林業(yè)系統(tǒng)一位人士反駁稱，中國(guó)的保護(hù)地分類體系跟國(guó)外不同，風(fēng)景名勝區(qū)與國(guó)家公園管理上理應(yīng)存在差異。

李鵬則稱，住建部門對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)沒有資源權(quán)屬，此外，林業(yè)部門對(duì)森林資源的管理更富經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)家公園究竟由哪個(gè)部門管理，長(zhǎng)期以來(lái)沒有統(tǒng)一規(guī)定。目前云南省的國(guó)家公園均由林業(yè)部門管理，而黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)國(guó)家公園則由環(huán)保部和國(guó)家旅游局主管。環(huán)保部還于2014年初批復(fù)了某些地方試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家公園的要求。

2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，要建立國(guó)家公園體制。這是國(guó)家層面首次提到國(guó)家公園概念，各省探索終于上升為國(guó)家意志。

具體工作由國(guó)家發(fā)改委牽頭。2015年5月18日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》提出，在9個(gè)省份開展“國(guó)家公園體制試點(diǎn)”。

國(guó)家發(fā)改委同中央編辦、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、林業(yè)局等13個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。

根據(jù)該方案要求，國(guó)家擬在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海開展建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)。每個(gè)試點(diǎn)省份選取1個(gè)區(qū)域開展試點(diǎn)。試點(diǎn)時(shí)間為3年，2017年底結(jié)束。

隨后，云南省將普達(dá)措國(guó)家公園上報(bào)參加試點(diǎn)。

旅游開發(fā)過(guò)度還是探索新模式？

按照要求，9個(gè)試點(diǎn)省份需要編制一份為期3年的試點(diǎn)實(shí)施方案，報(bào)給國(guó)家發(fā)改委組織的專家評(píng)審。

澎湃新聞了解到，國(guó)家發(fā)改委對(duì)國(guó)家公園的試點(diǎn)把關(guān)嚴(yán)苛，截至目前只有青海省的三江源國(guó)家公園通過(guò)評(píng)審，其他8個(gè)省份的方案仍在修改完善。

云南省林業(yè)廳野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理處副處長(zhǎng)李鵬到三江源國(guó)家公園去考察過(guò)，他發(fā)現(xiàn)那里土地廣袤，人煙稀少，“每平方公里只有半個(gè)人”，是9個(gè)試點(diǎn)地中最接近美國(guó)黃石國(guó)家公園的地區(qū)。但其它8個(gè)試點(diǎn)地各有各的特點(diǎn)，無(wú)法照搬國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)。

一位了解評(píng)審會(huì)情況的人士透露，云南省今年3月份報(bào)上去的普達(dá)措國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)施方案，被專家提出了42條問(wèn)題，主要批評(píng)認(rèn)為普達(dá)措的旅游開發(fā)過(guò)度。雖然有些問(wèn)題是重復(fù)的，但仍讓云南有關(guān)部門頗感為難，“有些體現(xiàn)公益性的就采納，取消旅游不能完全接受”。

按照國(guó)家發(fā)改委的要求，9月15日，其他8個(gè)省份需將重新將修改后的方案再次報(bào)送國(guó)家發(fā)改委評(píng)審。

有了國(guó)家發(fā)改委的牽頭，國(guó)家公園建設(shè)獲得公眾高度關(guān)注。與此同時(shí)，一些批評(píng)的聲音也開始出現(xiàn)，其中對(duì)國(guó)家公園旅游過(guò)度開發(fā)的質(zhì)疑，成為焦點(diǎn)。

2015年6月，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司副司長(zhǎng)彭福偉生在生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇指出，在國(guó)家公園體制建設(shè)中，一些地方對(duì)中央的戰(zhàn)略意圖理解有些偏差，只著眼于國(guó)家公園的金字招牌，仍希望通過(guò)爭(zhēng)牌子、打廣告達(dá)到創(chuàng)收目的，而忽視了體制與機(jī)制的創(chuàng)新。

此次由國(guó)家發(fā)改委牽頭的國(guó)家公園試點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政并未撥付款項(xiàng)。而目前云南省規(guī)劃建設(shè)中的國(guó)家公園，云南省政府從旅游發(fā)展基金中，給每個(gè)國(guó)家公園僅撥付1000萬(wàn)元資金，其他的錢都需要地方政府自己想辦法解決。

李鵬說(shuō)，這1000萬(wàn)除了前期調(diào)研和規(guī)劃，剩下的已不多，后期建設(shè)方面的投入，只能通過(guò)“特許經(jīng)營(yíng)”等方式吸引社會(huì)資本力量，這也成為一些專家的質(zhì)疑所在。

目前，除普達(dá)措國(guó)家公園外，云南其他國(guó)家公園多數(shù)仍在規(guī)劃建設(shè)階段。只是相比其它國(guó)家公園，怒江大峽谷國(guó)家公園獲得了更多的關(guān)注。

中科院昆明植物研究所研究員許建初就質(zhì)疑，怒江建設(shè)國(guó)家公園是“換湯不換藥”，“以前為了財(cái)政建大壩，和現(xiàn)在建設(shè)國(guó)家公園有什么區(qū)別？”

許建初說(shuō)，怒江已經(jīng)有了高黎貢山自然保護(hù)區(qū)，按規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)不能搞旅游開發(fā)，但現(xiàn)在，國(guó)家公園把保護(hù)區(qū)變成了一種合法的開發(fā)。他認(rèn)為，自上而下的大型項(xiàng)目開發(fā)，無(wú)法替代從老百姓實(shí)際出發(fā)，精耕細(xì)作、和風(fēng)細(xì)雨的扶貧工作。

對(duì)于許建初的質(zhì)疑，云南林業(yè)廳相關(guān)人士告訴澎湃新聞，旅游項(xiàng)目并非是破壞保護(hù)區(qū)，而是依托保護(hù)區(qū)進(jìn)行的合法開發(fā)，如普達(dá)措國(guó)家公園的發(fā)展已經(jīng)證明，這種模式對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的。

這位人士還表示，云南的資源都在大山和大河里，交通不便給這些地方的發(fā)展帶來(lái)了困難，當(dāng)?shù)乩习傩找呀?jīng)為保護(hù)付出了代價(jià)。如今，在發(fā)展與保護(hù)兼顧的前提下，國(guó)家公園的建設(shè)將起到“小范圍利用，大范圍保護(hù)”的作用。

李鵬認(rèn)為，既然是探索階段的試點(diǎn)，就應(yīng)該允許失敗，允許“第二種，第三種方案出現(xiàn)”。對(duì)于一些專家的觀點(diǎn)，他認(rèn)為也應(yīng)該多聽取，不斷總結(jié)，“沒有一成不變的東西”。

云南省林業(yè)廳野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理處負(fù)責(zé)國(guó)家公園項(xiàng)目的張一群說(shuō)，按照國(guó)家發(fā)改委的文件要求，3年試點(diǎn)期結(jié)束后，各地將根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，屆時(shí)可能會(huì)出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)，讓國(guó)家公園真正變成由國(guó)家層面指導(dǎo)的工作。