經(jīng)濟學家往往生活在象牙塔中。他們構(gòu)建出了一個又一個精致的模型，每一個模型都是屬于自己的小世界。在這個理想中的王國里，經(jīng)濟學家主宰一切。他們提出規(guī)則，然后得到結(jié)果。他們創(chuàng)造問題，然后解決問題。直到有一天，經(jīng)濟學家開始走出象牙塔，猛然發(fā)現(xiàn)外邊的世界竟如此地豐富多彩。面對真實的世界，有的經(jīng)濟學家長嘆一聲，轉(zhuǎn)身躲回象牙塔中，從此不再關(guān)注外邊的世界。有的經(jīng)濟學家則深吸一口氣，挽起袖子，義無反顧地擁抱現(xiàn)實，開始了一場全新的體驗，考希克·巴蘇就是其中一位。

考希克·巴蘇是一名印度籍經(jīng)濟學家，最開始在康奈爾大學當經(jīng)濟學教授，后來出任印度財政部首席經(jīng)濟顧問。2012年，他被世界銀行任命為首席經(jīng)濟學家。巴蘇的主要研究領(lǐng)域是發(fā)展經(jīng)濟學，最讓他感興趣的問題就是如何能讓一個國家取得長時間的持續(xù)發(fā)展。巴蘇提出了很多頗具啟發(fā)性的觀點，比如在研究法律對經(jīng)濟的影響時，他提出了“聚焦點（focus point）”的概念。他指出，法律本身就是一些印在紙上的文字。除非它能成為一個聚焦點，讓所有人都相信這些法律能夠被執(zhí)行，否則它一點用都沒有。這能幫助我們更好地理解法律是如何發(fā)揮作用的，以及為什么不同國家的法律會有如此之大的差別。

在《政策制定的藝術(shù)》一書中，考?？恕ぐ吞K詳細介紹了自己是如何應(yīng)用理論去分析并解決印度經(jīng)濟中的現(xiàn)實問題。這些問題涉及面很廣，既包含財政政策、貨幣政策、匯率政策等宏觀政策的討論，也涉及到糧食政策、教育政策等社會政策。從巴蘇的書中不難看出，政策研究或許是一門科學，但政策制定毫無疑問是一門藝術(shù)。既然是藝術(shù)，就注定無章可循。就好比一個人可以經(jīng)由培訓獲得基本的繪畫技巧和樂理知識，但無法保證他能創(chuàng)作出一副供人欣賞的畫作或歌曲。

總的來說，政策制定的藝術(shù)性體現(xiàn)在四個方面。

一是目標的多重性。一篇學術(shù)論文可以只談一個問題，除此之外不做他想。一個政策卻往往要涉及多個問題，如何在多個目標之間做權(quán)衡就要靠政策制定者能力和經(jīng)驗。巴蘇提到的糧食最低收購價制度是不錯的例子。政府制定最低收購價格的初衷是為了保護農(nóng)民，以免價格過低讓農(nóng)民承受損失。與此同時，政府收購糧食還是為了平抑糧食價格波動，在糧食欠收的年份開倉放糧，避免糧食價格過高讓消費者，特別是窮人承受過高的生存成本。如果既要保護農(nóng)民，又要保護消費者，那政府的糧食政策往往意味著要高買低賣?？扇绱艘粊?，政府就要承受高買低賣的虧損，這又會增加政府的財政赤字。多個目標之間的沖突，是政策制定者必須要面臨的問題。

二是實際情況的復雜性。經(jīng)濟學象牙塔里的世界是對現(xiàn)實世界的高度抽象，經(jīng)濟理論很難直接適用于真實的世界。有時候，一個不起眼但普遍存在的現(xiàn)實情況，就會把整個理論基礎(chǔ)瓦解掉。根據(jù)經(jīng)濟學理論，央行應(yīng)該通過加息來降低通貨膨脹率，可土耳其卻反其道而行之，在通脹上行時降低利率，并取得了不錯的效果。反而是印度一直在用高利率來應(yīng)對通脹，可這種做法除了讓經(jīng)濟增長放緩之外，對通脹的影響微乎其微。

為了進一步說明現(xiàn)實情況的復雜性，巴蘇還舉了“O型環(huán)”的例子。1986年1月28日，美國挑戰(zhàn)者號航天飛船在升空過程中爆炸，這一事故讓美國的航天事業(yè)至少倒退三年。事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)，整個事故源自一個叫做“O型環(huán)”的小零件。對于經(jīng)濟學家而言，O型環(huán)指的就是“導致宏大政策和計劃失敗的細節(jié)和不易察覺的因素”。在扶貧時，我們是選擇給窮人發(fā)放糧食補貼還是直接發(fā)放現(xiàn)金？是通過行政系統(tǒng)層級發(fā)放還是建立起個人賬戶后直接發(fā)放？企業(yè)能不能用新股發(fā)行的收益來支付現(xiàn)有的股息？勞動合同中是否要注明員工可以接受性騷擾？別看這些細節(jié)不起眼，它們可決定著政策的實際效果。

三是部門之間的協(xié)作。很少有政策只涉及到政府中的某一個部門。很多時候，政策的制定和推行都要依靠多個部門間的協(xié)作。一方面，政策的前期討論需要多個部門參與。每個部門分管不同的領(lǐng)域，擅長做不同的事情。一般來說，政策決策有兩種方式：重疊式?jīng)Q策和分塊式?jīng)Q策。前者是所有人都參與決策討論，共同決定政策；后者是每人都關(guān)注自身相關(guān)的領(lǐng)域，分散決策。前者有助于政策制定者把握全局，但會犧牲政策制定的效率。后者能夠提升政策制定的效率，卻無法保證具體政策的內(nèi)部協(xié)調(diào)性。此時，如何協(xié)調(diào)不同的專家和技術(shù)官僚進行政策討論是制定政策的關(guān)鍵。另一方面，政策的推行還要考慮到實際推行的人員情況。政策制定不僅要考慮具體的目標問題，還要考慮到相關(guān)執(zhí)行部門及其人員的實際利益。否則，政策就有可能淪為一紙空文。

四是效果的不確定性。即使再優(yōu)秀的藝術(shù)家也無法保證嘔心瀝血創(chuàng)造出的作品有知音產(chǎn)生共鳴。同樣，再優(yōu)秀的政策制定者，也無法保證精心設(shè)計出的政策能夠達到你預想的效果。政策研究就像對戰(zhàn)術(shù)進行沙盤推演，而政策的制定和推行就是帶領(lǐng)士兵戰(zhàn)場殺敵。再精準的沙場推演，也無法保證在瞬息萬變的沙場上取得勝利。更何況，無論什么樣的政策最終還是要靠人去執(zhí)行。研究政策的時候，經(jīng)濟學家的潛在假定是執(zhí)行政策的都是擁有絕對理性并嚴格執(zhí)行決策的機器人。正如巴蘇所言：“要是人們個個生來誠實且天生自律，那自然是再好不過了，這也是政府應(yīng)該教育公民努力培養(yǎng)的品質(zhì)。但如果人們在現(xiàn)實中不具備這些品質(zhì)，而我們假定他們具備，政府就很可能會設(shè)計出一個有缺陷的機制，使坑騙和摻假行為盛行”。

政策效果的不確定性還來自于決策者對政策的狹隘理解。在制定政策的時候，決策者要學會“二階段思考”。巴蘇舉了一個外匯管制的例子。印度政府為了保障外匯儲備的穩(wěn)定，曾一度采取嚴格限制資本流出印度。但是，決策者忽略了一點，那就是如果資本不能自由流出印度的話，外部的資本就根本不會想進入印度。1991年，印度終于放開了外匯管制，結(jié)果外匯儲備非但沒有減少，反而快速增加。到2008年，印度的外匯儲備規(guī)模已經(jīng)超過3000億美元。這就是缺乏二階段思考能力導致的政策失敗。

既然政策制定是一門藝術(shù)，那么合格的政策制定者就理應(yīng)是一名藝術(shù)家。在巴蘇看來，政策制定者至少應(yīng)具備一定程度的經(jīng)濟學思維、邏輯推理能力以及基本的道德素質(zhì)。經(jīng)濟學思維和邏輯推理能力的重要性顯而易見，但巴蘇更愿意強調(diào)道德的重要性。在很多研究中，巴蘇都強調(diào)道德對經(jīng)濟發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，因此政府應(yīng)致力于培養(yǎng)公民的良好素質(zhì)。

總之，政策制定是一門綜合各領(lǐng)域知識的藝術(shù)。它要求政策研究者有扎實的經(jīng)濟分析和邏輯推理能力，它要求政策研究者重視歷史數(shù)據(jù)并從中發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)律，它還要求政策研究者能夠用大眾理解的語言把政策的含義表達出來。理論是灰色的，而生命之樹常青。每一位勇于面對現(xiàn)實問題并致力于探索解決之道的政策研究者都是藝術(shù)家。正是他們，用好的政策賦予理論以精彩的生命。

[注：本文取材于《政策制定的藝術(shù)》，作者為印度經(jīng)濟學家考?？恕ぐ吞K，中信出版社2016年9月出版。]