聯(lián)合國秘書長選舉與安理會改革：“五?！钡姆駴Q權(quán)或?qū)⑹芟蓿?/h1>

澎湃新聞特約撰稿 薛磊

2016-10-02 19:22

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總體來看，目前圍繞安理會改革的談判進(jìn)程呈現(xiàn)出“緩慢推進(jìn)、重點(diǎn)聚焦”特點(diǎn)。 東方IC 資料

第九任聯(lián)合國秘書長選舉從一開始就成為一場熱鬧的“政治秀”，聯(lián)大組織每一位候選人向全球民眾闡述其觀點(diǎn)及政治綱領(lǐng)，眾多候選人“粉墨登場”，十位候選人還在7月12日進(jìn)行了史上首次公開辯論。聯(lián)合國安理會已針對候選人進(jìn)行了五輪意向性投票。最近的一次在9月26日，下一次將在10月5日進(jìn)行。一時間令人覺得新秘書長的遴選過程似乎與爭奪日益白熱化的美國總統(tǒng)大選并無二致。

聯(lián)合國秘書長選舉過程更像競聘上崗

然而，表面的喧囂并不能掩蓋實質(zhì)上的重要差別，新任秘書長的產(chǎn)生過程更像是競聘上崗，聯(lián)大之前所舉行的活動也只是努力使這一競聘進(jìn)程更公開化。第70屆聯(lián)大主席呂克托夫特最近接受采訪時就明確指出，聯(lián)大競選辯論活動的目的就在于促使安理會的秘書長人選推薦過程更具透明度，更多考慮廣大非安理會成員國的利益。這實際上已經(jīng)觸及安理會改革談判中的重要議題。

總體來看，目前圍繞安理會改革的談判進(jìn)程呈現(xiàn)出“緩慢推進(jìn)、重點(diǎn)聚焦”特點(diǎn)。根據(jù)2008年聯(lián)大第62/557號決議，安理會改革政府間談判進(jìn)程正式開啟，包括以下主要議題：擴(kuò)大后的安理會規(guī)模、成員類別、地區(qū)代表性、否決權(quán)問題、安理會工作方法以及安理會與大會的關(guān)系等。

關(guān)于安理會成員構(gòu)成改革的聯(lián)大磋商談判進(jìn)程雖然進(jìn)展緩慢，但以日本、德國、印度及巴西組成的四國集團(tuán)仍繼續(xù)努力推動聯(lián)大決議文本的討論，力圖將此項議題早日納入聯(lián)大投票進(jìn)程。

與此同時，一些中小國家則更多關(guān)注安理會工作方法改革進(jìn)程，推動安理會磋商及決策進(jìn)程更具透明度和包容性，倡導(dǎo)增強(qiáng)提升聯(lián)大作用，以此提升中小國家對于安理會工作的參與度和影響力。其陣營也從最初的“五小國集團(tuán)”（S5）發(fā)展壯大為當(dāng)前的“問責(zé)、一致性及透明度組織”（ACT）。該議題也日益引起眾多非政府組織的關(guān)注和參與，從而事實上形成更具廣泛性的討論和磋商進(jìn)程。

安理會改革的兩個聚焦點(diǎn)

就目前而言，圍繞安理會工作方法改革有兩大主要焦點(diǎn)議題。首先就是由秘書長遴選進(jìn)程而凸顯的大會與安理會關(guān)系問題。

以問責(zé)、一致性及透明度組織為代表的中小國家主張應(yīng)增強(qiáng)具有普遍成員資格的聯(lián)大在國際事務(wù)中的影響和作用，要求安理會建立就相關(guān)工作與聯(lián)大的通報及溝通機(jī)制，并且積極推動聯(lián)大就國際熱點(diǎn)問題通過決議，以此對安理會大國形成國際輿論壓力。而聯(lián)合國秘書長選舉程序改革則成為當(dāng)前推進(jìn)這一議題的一個契機(jī)，其中最大的爭議點(diǎn)在于是否采納差額選舉制度。

《聯(lián)合國憲章》規(guī)定，新任秘書長人選由安理會推薦并經(jīng)大會投票產(chǎn)生，但實踐中聯(lián)大所扮演的角色非常有限，按照以往的慣例，安理會只會推薦一位候選人，此時聯(lián)大的作用僅限于對安理會提出的唯一人選進(jìn)行程序性背書批準(zhǔn)。

而安理會內(nèi)部進(jìn)行的投票進(jìn)程則為常任理事國提供了對候選人施加影響的機(jī)會，其作用不僅體現(xiàn)為具體的利益交換，更重要的還在于候選人需要顧及常任理事國的政策立場。

此外還有一些問題，例如區(qū)域輪替問題，迄今為止尚無來自東歐地區(qū)的人士擔(dān)任秘書長，因而東歐國家已表達(dá)希望由其推選出的候選人擔(dān)任秘書長的強(qiáng)烈意愿。然而，反對者認(rèn)為秘書長遴選程序應(yīng)該首先注重候選人的基本素質(zhì)，候選人應(yīng)兼具高尚品格和較強(qiáng)管理協(xié)調(diào)能力。也有非政府組織提議秘書長任期應(yīng)改為僅任職一屆，任期可在現(xiàn)行五年基礎(chǔ)上適當(dāng)延長。這一建議的主要考慮是為秘書長提供獨(dú)立工作的保證，而不必顧慮競選第二任期。

與之相比，另一個關(guān)于常任理事國否決權(quán)限制問題則更具爭議性和復(fù)雜性。隨著一些中小國家將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向針對安理會工作方法的討論，安理會常任理事國所擁有的否決權(quán)使用方式就成為主要焦點(diǎn)，這主要表現(xiàn)出國際社會及各國公眾對于大國濫用否決權(quán)的指責(zé)和擔(dān)憂。

在這方面現(xiàn)有的五個常任理事國內(nèi)部也開始出現(xiàn)立場分化。2013年10月，法國外長法比尤斯在《紐約時報》上發(fā)文提出“五?！毙惺狗駴Q權(quán)時的“自愿限制倡議”，將在這一問題上安理會常任理事國之間的分歧徹底公開。該倡議提出在無關(guān)“五?！弊陨砗诵膰依娴婕爸卮笕说乐髁x危機(jī)的決議草案表決進(jìn)程中，不應(yīng)行使否決權(quán)。英國近期也明確聲明不會在上述決議草案表決中行使否決權(quán)。

與此相呼應(yīng)，“問責(zé)、一致性及透明度組織”也提出有關(guān)否決權(quán)使用的《行為準(zhǔn)則》，其中明確要求“五常”在涉及種族滅絕、戰(zhàn)爭罪及危害人類罪等重大國際罪行的決議審議進(jìn)程中不得動用否決權(quán)。同時，由聯(lián)合國前秘書長安南等一些國際知名人士創(chuàng)立的非政府組織“元老會”（The Elders）也提出類似政策建議，與上述兩項倡議不同的是，元老會并不完全否定在此類決議草案表決過程中動用否決權(quán)，但前提是行使否決權(quán)的常任理事國應(yīng)就此作出充分解釋，特別是提出更為合理可行的替代性應(yīng)對舉措。

除了英法兩國之外，俄羅斯則已明確反對限制否決權(quán)運(yùn)用的主張和企圖，其主要理由是否決權(quán)限制問題本身已經(jīng)超出所謂安理會工作方法改革議題的范圍，該議題應(yīng)主要討論安理會工作所涉及的程序性問題，而否決權(quán)則是一項實質(zhì)性權(quán)利，不應(yīng)包含在該議題討論范圍內(nèi)。此外，雖然中美兩國尚未明確表態(tài)，但從其各自實踐看，也屬于反對限制否決權(quán)使用的陣營。

中國支持設(shè)立否決權(quán)的立場：大國協(xié)調(diào)

就中國而言，一方面我們支持通過改革進(jìn)一步提升安理會的代表性、有效性以及工作效率，但另一方面也必然會堅定維護(hù)中國依據(jù)《聯(lián)合國憲章》所享有的權(quán)利。

事實上，中國在增強(qiáng)安理會工作透明度方面一直在發(fā)揮表率作用，積極支持安理會輪值主席國接任時明確通報其當(dāng)月工作計劃和安排以及卸任時總結(jié)當(dāng)月工作情況和效果。

中國常駐聯(lián)合國使團(tuán)在透明度方面也受到諸多稱贊，我們甚至將使團(tuán)中負(fù)責(zé)不同聯(lián)合國事務(wù)的人員及其聯(lián)系方式都公之于眾。中國也支持促進(jìn)安理會增強(qiáng)與非成員國及其他利益攸關(guān)方的對話溝通，這有利于消除中小國家對于大國主導(dǎo)和壟斷國際安全議題討論的擔(dān)憂和指責(zé)。

與此同時，中國還可以積極倡導(dǎo)和參與安理會成員國與一些非國家行為體的對話活動，充分利用安理會現(xiàn)有的阿里亞非正式對話磋商機(jī)制，積極參與和相關(guān)利益攸關(guān)方的對話，例如反對派團(tuán)體、非政府武裝團(tuán)體代表以及主要國際非政府組織等。此類對話有助于增強(qiáng)安理會主要大國對特定地區(qū)及國家安全形勢的深入了解。

關(guān)于否決權(quán)議題，中國理解以中小國家為代表的國際社會表達(dá)出的合理擔(dān)憂，同時中國也應(yīng)就否決權(quán)設(shè)立的初衷加以解釋和澄清。事實上，設(shè)立否決權(quán)的主要目的是為了協(xié)調(diào)大國之間的立場，防止大國在關(guān)系到國際和平及安全的問題上出現(xiàn)嚴(yán)重分歧進(jìn)而引發(fā)沖突。

可以看到，大國協(xié)調(diào)仍是當(dāng)今國際社會應(yīng)對重大國際安全問題的基礎(chǔ)，因而否決權(quán)的存在也仍舊具有合理性基礎(chǔ)。當(dāng)然，中國在使用否決權(quán)方面也是一貫保持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度，不會輕易動用，更不會無端濫用。

總而言之，安理會改革進(jìn)程自始至終都將是艱巨復(fù)雜的過程，因此包括常任理事國、新興大國以及中小國家在內(nèi)的各方利益集團(tuán)應(yīng)積極進(jìn)行溝通交流，以縮小分歧和尋求妥協(xié)方案，穩(wěn)步推進(jìn)而非一蹴而就的安理會改革進(jìn)程更為符合國際社會的共同利益。

（作者系上海國際問題研究院助理研究員）

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