【編者按】

中國銀監(jiān)會主席郭樹清在改革開放30年之際著文《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》（收錄于《中國經濟50人看三十年：回顧與分析》，2008年，中國經濟出版社）。深度參與了中國經濟改革規(guī)劃工作的學者型官員郭樹清，在這篇文章中回顧了當年的改革戰(zhàn)略選擇，并對其后直至2008年的改革進程進行了反思。

澎湃研究所分四篇刊發(fā)郭樹清《“改革戰(zhàn)略及其選擇”的回顧與檢討》一文。以下為第四篇。

2003年改革面臨的挑戰(zhàn)

中國共產黨的十六大之后,以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領導集體高度重視深化改革和擴大開放,迅速決定在2003年召開三中全會,集中研究完善社會主義市場經濟體制。在“非典”形勢最緊張的時候,溫家寶同志主持的文件起草小組開始工作。三中全會從戰(zhàn)略上安排部署了新時期的改革步驟,提出了以人為本、科學發(fā)展和“五個統(tǒng)籌”等重要的指導方針。新的中央領導集體不僅旗幟鮮明地堅持改革開放不動搖,而且更加強調要有憂患意識、危機意識和大局意識,很快就推出了農村稅費改革、國有企業(yè)改革、機構改革、銀行改革、資本市場改革和匯率形成機制改革。

2003年10月30日,中國體改研究會舉辦了一個研討會,紀念研究會成立20周年暨中國改革25周年,我應邀做了一個演講。

中國的經濟改革已經走過25年。在其他國家看來,中國是轉軌經濟中最成功的國家,創(chuàng)造了世界經濟發(fā)展史的奇跡。中國能夠順利前進并不是偶然的,不是一系列的“碰巧選對”帶來的。

中國的經濟改革既是市場導向的,也是發(fā)展導向的。這兩個導向本質上是一致的。未來的改革所需要完成的任務,也首先是通過發(fā)展所遇到的挑戰(zhàn)提出來的。一旦我們來仔細審視這些問題的時候,我們就更不敢過分樂觀。

(一)資源配置和利用的效率亟待提高。目前中國經濟增長速度位居世界前列。但是每年新投入的資金占GDP的比重按現(xiàn)行統(tǒng)計已超過40％,按現(xiàn)行匯率折算達5000億美元。投入產出的比例還很不理想。綜合經濟效益仍然處于較低水平。從結構上來觀察,尤其令人擔憂。長期存在的技術創(chuàng)新能力弱,產品附加價值低,庫存增長率高,貿易條件惡化等等問題依然相當突出。第三產業(yè)占GDP的比重目前和12年前差不多,為34%左右。地區(qū)發(fā)展差距擴大,沿海省市在經濟總量中的比重繼續(xù)提高。收入分配不合理的矛盾比較嚴重。

上述問題的存在,主要還是因為市場的作用沒有得到充分發(fā)揮。生產要素的市場化與我們10年前的設想相比,存在著相當?shù)木嚯x。

多年來,各種加工制造業(yè)集中于沿海,結構升級緩慢,向內地的轉移和擴散很不明顯。這一切都可以在工資、租金、利率、匯率以及稅收、補貼等等最基本的市場信號和市場參數(shù)中找到解釋。

(二)金融體系的脆弱性需要認真克服。金融體系的狀況不僅關系到經濟效益問題,而且還決定著經濟安全和穩(wěn)定的問題。在今天的經濟發(fā)展和財政增長條件下,特別是在國家可支配的經濟資源達到很大規(guī)模的條件下,處理歷史遺留問題并不存在嚴重的限制。問題的關鍵是如何轉變國有銀行的內部治理結構和運行機制。金融業(yè)的改革和金融業(yè)的開放應當緊密地結合在一起,沒有開放,改革很可能會事倍功半。

中國的金融改革形勢之所以艱難,是因為這項改革并不僅限于金融業(yè)內部,說到底這是一場涉及全社會的改革。創(chuàng)造一個健康強大的金融體系,需要解決的問題是長期歷史原因造成的普遍的信用缺損問題。如果各種交易都可能發(fā)生違約,當事者可以不承擔應當承擔的責任,那么法律上規(guī)定再嚴格的產權也毫無意義。

金融改革無法回避內外均衡問題。在有效防范風險的前提下,有選擇、分步驟地放寬對資本交易活動的限制,逐步實現(xiàn)資本項目的可兌換。這會促進金融體系的健康。還要逐步形成并不斷完善溝通國內國外貨幣、資本和保險等各種金融市場的統(tǒng)一高效的機制。

(三)要建立起與城市化快速發(fā)展相適應的,高效率低成本的社會保障體系。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基金積累制度,城鎮(zhèn)所有用人單位和職工個人必須按國家規(guī)定的比例繳納養(yǎng)老保險費,資金全部進入個人賬戶,實行全國統(tǒng)一管理和運營。社會養(yǎng)老保險制度一定要具有開放性,過去沒有納入社會養(yǎng)老保險體系的非公有制經濟從業(yè)人員和進城農民,可以在補交一定數(shù)額的保險費之后,直接享有與老職工相同的權益。既不額外增加國家的負擔,又使每個人得到公正待遇。

應當高度重視住房在社會保障中的地位和意義。住房是一項重大的民生,是居民消費長期的重要組成部分,也是經濟發(fā)展成百上千年的支柱行業(yè)。中國的住房制度改革遠沒有完成。

(四)形成能夠有效保障市場統(tǒng)一的法律體制。維護全國統(tǒng)一市場,保證公正的法治環(huán)境,是優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)公共服務均衡化和國民福利最大化的前提?，F(xiàn)實生活中,地方和部門保護主義問題依然非常嚴重。首先要完善立法體制和機制。既要解決“無法可依”問題,又要防止“過度立法”、“部門立法”,形成法律過多、過濫、相互矛盾、代表部門或少數(shù)單位特殊利益等等問題。同時要推進司法體制改革。我個人認為,可能需要借鑒國外的經驗,建立國家法院、地方法院和專門法院這樣比較完整的有分工有協(xié)調的司法體系。

(五)從制度上保證人才培養(yǎng)和知識創(chuàng)新。人力資源開發(fā)的重要性超過了任何其他物質性資源的開發(fā)。必須抓緊教育領域的體制改革,充分認識教育在解決人口、環(huán)境、資源和經濟發(fā)展的諸種矛盾中所起的核心作用。但是,令人遺憾的是,中國的教育領域存在著許多體制性問題,有投入保障問題,有結構比例問題,還有培養(yǎng)方式和考評模式問題。學生的創(chuàng)造性、主動性不足,適應社會經濟和就業(yè)崗位的能力較弱,與發(fā)達國家的差距不斷拉大。科技與教育的結合、科技與經濟的結合仍然不夠緊密。在這種形勢下,深化科技體制改革顯然是非常緊迫的。

(六)使社會服務領域和事業(yè)單位充滿生機和活力。長期以來,我們高度重視生產物質產品的企業(yè)的改革和農村的改革,但是對于從事社會服務和一般服務的所謂事業(yè)單位改革卻很少關注。這也可能是中國服務業(yè)落后的原因之一。事實上,今天的服務業(yè)已成為發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮漠a業(yè)。

(七)政府管理方式需要現(xiàn)代化。過去二十多年里,企業(yè)和農村是改革的中心環(huán)節(jié),今后的改革中,政府自身可能是最主要的。政府要適應全球化條件下的市場經濟,不能不進行較徹底的改革。行政體制改革要有新起點、新要求,不是簡單的機構改革或人員精簡,而是要深入改革政府的組織架構、職能體系和運作方式,建立現(xiàn)代政府管理體制,形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體系。

(八)改進和完善城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制。這些年來,隨著市場經濟不斷發(fā)展和社會關系的不斷調整變革,城市與鄉(xiāng)村的社區(qū)怎么管理、怎么組織,采取什么結構,是我們面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。

首先需要進一步培養(yǎng)公民意識,增強每個人的社會責任感,奠定社會主義政治文明的基礎。其次要充分發(fā)揮社會中介組織的作用。第三,在社會生活的每一個環(huán)節(jié)都為市場經濟體制的運行創(chuàng)造良好的條件。

總之,我們需要發(fā)展多樣化、網絡化的富有生機和活力的社會組織體系,并在這個組織體系中全面貫徹民主和法制,形成協(xié)調和自律的機制,從基礎上保證經濟發(fā)展有一個穩(wěn)定、安全、不斷進步的社會環(huán)境。

影響未來國際市場競爭力的核心因素是知識和人才

——2008年隨想

最近30年里中國經濟社會發(fā)展的成功在世界上確實是獨一無二的。但是這首先是因為在此之前的另一個30年為其進行了多方面的準備,沒有之前的成功、失敗、曲折、反復,不可能有毅然決然的戰(zhàn)略轉變。同時,國際上冷戰(zhàn)的緩和、東亞經濟的起飛,特別是海外華人的存在,香港、澳門和臺灣與大陸的多種聯(lián)系,都是中國崛起的重要條件。

中國經濟改革總體上采取了漸進方式,這是我們的道路被看作最成功轉軌模式的主要原因。從計劃經濟基本上轉變?yōu)槭袌鼋洕舜蠹s15個年頭,比最初的預期超出一半時間；而完善這個新體制已經又花去了15個年頭,未來還需要很長時間。曾經非常堅定地認為,上世紀80年代中期開始的全面改革,第一階段本來可以節(jié)約4－5年時間,至今也確信這是正確的。然而,前一個順利,很可能會預告另一個挫折。出現(xiàn)反復大概是無法避免的。無論如何,我們已經走出一條獨特的道路。

作為社會變革過程,經濟改革是可以設計的,因為前人和國外遇到過類似問題,我們自己也有許多知識積累,有經驗和規(guī)律可循就可以事先研究規(guī)劃。轉軌的許多基本原則一開始就不應被忽視,例如“管住貨幣,放開價格”,“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”,“建設法治社會和信用社會”等等。經濟體制在任何情況下都是一個有機整體,人們在不同程度上可以忽略其不同的內在聯(lián)系,但是無法否認或割斷這些聯(lián)系,總之,較長時間內簡單化地處理改革問題,最終會受到限制甚至是懲罰。然而,經濟改革也有不可設計的方面,任何方案都不能絕對化,必須不斷根據(jù)實踐作出調整。有些時候,即使是可以預測到的曲折,實際上也無法避免重復。社會有自己的慣性。

體制是人創(chuàng)造的,人又是體制鑄就的。但是我們曾經深信不疑的是體制最根本最重要,雖然我們也知道體制改變在相當大程度上要靠人的改變。然而正是因為人的改變不那么容易,或者也因為人又最容易變化,所以制度常常顯得蒼白無力。在未來的時期內,我們可能需要在重視體制的同時,同等程度地重視體制之中的人,我們需要更好的教育、感召和培訓,需要為人的全面發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

經濟學家們特別是主張改革的經濟學家們,堅信制度高于技術、高于文化、高于習慣。但是當我們真正希望靠制度來支撐一切時,卻又立即發(fā)現(xiàn),這是頗有困難的,現(xiàn)階段上更多的時候我們感到制度本身需要文化、習慣和技術來支撐。我們同樣需要重視的是相互作用和相互聯(lián)系。在一定意義上說,誠信、敬業(yè)、守法、合規(guī)等品質比之規(guī)章、條例和法律本身還要珍貴。

經濟與政治的關系一直是個熱門話題。政治體制改革無疑需要跟上經濟體制改革的步伐,但是必須從中國的實情出發(fā)才可能取得我們真正期望的結果。需要大膽借鑒全人類的政治文明成果,如同借鑒物質文明和精神文明成果,理解和尊重所有的特殊性、多樣性。把任何一種理想的或現(xiàn)實的模式設想為最優(yōu),甚至以為其可以“終結歷史”,只是人們偶爾會產生的幻覺。在保持穩(wěn)定的前提下,實現(xiàn)民主與法治的平衡需要中國式的創(chuàng)新。

和諧社會、和諧世界是中國的理想。從歷史來看,正是中國曾經最趨近于這種狀態(tài)。從現(xiàn)實來看,我們也具備了許多條件。56個民族生活在一個統(tǒng)一的國度里,實行著特殊的民族自治,保留著多種宗教、多種習俗。即使以報紙、書籍和學校教學所用語言的種類來計算,中國在世界上也名列前茅。但是我們仍然需要向古人學習,他們維持同樣或者更大規(guī)模的統(tǒng)一國土,并沒有鐵路、公路、飛機和電信。而且全國性的甚至全球性的商品貿易、貨幣交換正是由他們開創(chuàng)的。

我們的經濟正在重新回到世界的中心區(qū)域。中國已經是世界最大的資本輸出國,一兩年內就會成為最大的商品輸出國,甚至也可能會成為最大的人力資源輸出國。中國趕上美國而成為最大的經濟體,大概也用不了太長時間。當然我們不會忘記中國的人口是美國的4倍還多。為了自己的利益,我們必須調整在國際市場上的行為習慣,更何況我們也無法推卸應當承擔的國際責任。封閉模式和小國式經濟體的時代一去不復返了,國際市場已經不再是完全外在于我們的實體,我們自己就是國際市場的主要組成部分。

影響未來國際市場競爭力的核心因素可能不止一個,但是最重要的因素不會再是資源或資本,而是知識和人才。教育、科技和文化是我們最薄弱的環(huán)節(jié)。30年前難以想到,中國的體育選手能夠贏得世界最多的金牌,與此同時,我們在科技和教育領域的創(chuàng)造能力與許多歐美國家都無法相提并論。

然而,今天的經濟如果要實現(xiàn)長期持續(xù)發(fā)展的話,我們將不得不擔當起領先者的角色,因為我們已經很難像過去那樣依靠模仿和追蹤。如果未來還有經濟的戰(zhàn)略性調整,那么就會是從實物生產主導的模式逐步轉變?yōu)榉菍嵨锷a主導的模式。這種意義的改革大概還不能算正式開始。我們與所處的生態(tài)環(huán)境長期斗爭、沖突,終于認識到這完全是與我們自己及自己的后代為敵。當今天中國一如我們幾十年前夢想得一般,已經成為工業(yè)大國時,我們望著灰蒙蒙的天空,不禁會想起馬克思“經濟異化”的概念。盡管煤炭、鋼鐵、水泥等等高污染的重化工業(yè)還在高速增長,節(jié)能減排的形勢依然非常嚴峻,但是對中國的環(huán)境問題也許不用過分悲觀。我們有著最悠久最成功的人類社會與自然界和諧相處的“天人合一”傳統(tǒng),現(xiàn)實中,我們也確實正在探索建設最大規(guī)模的風力發(fā)電、太陽能加熱和沼氣利用。相信未來總有一天,我們會成為世界的環(huán)保模范。關鍵在于要真正貫徹落實科學發(fā)展觀。

實現(xiàn)上述這些美好愿望,我們需要再來一個30年。