近年來(lái)，國(guó)內(nèi)不少城市的歷史街區(qū)改造已經(jīng)從單一主體控制向多元主體參與、利益平衡轉(zhuǎn)變，并有了不少的成功案例，但對(duì)于多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，歷史街區(qū)的改造仍處于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的博弈困境中。

汕頭小公園歷史街區(qū)是汕頭這座“百載商埠”的歷史標(biāo)志和地方特色，在將近30年的舊城改造中，從政府主導(dǎo)的危房改造、控制性開(kāi)發(fā)，到地方權(quán)力與資本結(jié)成利益共同體，街區(qū)改造成為一個(gè)以土地效益為目標(biāo)、與利益掛鉤的商業(yè)項(xiàng)目，雖然房地產(chǎn)項(xiàng)目遍地開(kāi)花，但核心風(fēng)貌保護(hù)區(qū)的商業(yè)街區(qū)改造卻因財(cái)務(wù)困境而阻斷數(shù)十年。本文基于列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論，對(duì)小公園街區(qū)改造的過(guò)程及背后的困境進(jìn)行深入探討。

開(kāi)埠通商，華僑投資

小公園歷史街區(qū)（注：文中對(duì)“小公園歷史文化街區(qū)”范圍界定為東起利安路、西至大港河、南起海岸線(xiàn)、北至梅西河的舊城區(qū)區(qū)域，總面積約198.96公頃。目前區(qū)內(nèi)共涉及4個(gè)街道--永祥、新福、海安、同益，23個(gè)居委會(huì)， 33202個(gè)住戶(hù)，106924個(gè)居民）位于汕頭市中心城區(qū)西南部，原是韓江出海口的一個(gè)小漁村，明中葉以后逐漸成為貿(mào)易港。第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后汕頭埠開(kāi)放為通商口岸，各種外事機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)先后在汕設(shè)立。

1922年汕頭市政府提出《市政改造計(jì)劃》，廣大愛(ài)國(guó)華僑在“實(shí)業(yè)救國(guó)”倡導(dǎo)的帶動(dòng)下，紛紛投資城市建設(shè)。小公園街區(qū)現(xiàn)存的主要建筑多在1920年代末到抗戰(zhàn)前夕建成，僑資約占總投資的2/3，僑房2000多棟。

小公園歷史街區(qū)的發(fā)展成就了汕頭這個(gè)近代港口城市，是外商資本投資與潮汕華僑打工經(jīng)濟(jì)回流共同推動(dòng)城市化的結(jié)果。外商在汕頭設(shè)立各種商貿(mào)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了城市發(fā)展，大量的華僑將在海外務(wù)工經(jīng)商的收入以?xún)S批的方式寄回家鄉(xiāng)置業(yè)建房。小公園街區(qū)的歷史建筑風(fēng)貌、社會(huì)發(fā)展歷程匯聚了濃濃的開(kāi)埠文化和華僑文化，具有較高的歷史文化價(jià)值。

政策變遷，房屋產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化

1949年后，汕頭市區(qū)依托老城逐步向東、西北擴(kuò)展，由于城市建設(shè)速度緩慢，小公園作為城市商業(yè)中心的地位仍得以維持，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期更是商品供需的集散地。經(jīng)歷了土地改革和對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，小公園街區(qū)的私人房產(chǎn)在公私合營(yíng)后多由政府房管部門(mén)接管，絕大部分商行店鋪?zhàn)優(yōu)樽》浚删用裣蛘庥?；也有部分房屋被單位整座租下，成為職工宿舍或倉(cāng)庫(kù)。

改革開(kāi)放后，小公園街區(qū)的集體工廠(chǎng)逐漸撤離，留下歸屬權(quán)不清的職工宿舍。1980年代后，開(kāi)始有大量的華僑索取僑房的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)，隨著華僑私房政策得以落實(shí)，街區(qū)內(nèi)大量房屋產(chǎn)權(quán)歸還華僑，變回私人住房。

由于代際繼承，造成了街區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)日益細(xì)碎化的格局。目前小公園街區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜，據(jù)2013年市舊城辦對(duì)小公園街區(qū)的摸查統(tǒng)計(jì)，街區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀房屋私產(chǎn)產(chǎn)權(quán)占74.98%，單位產(chǎn)占16.74%，公產(chǎn)房占4.40%，僑產(chǎn)房占3.88%。

功能外遷，舊城逐步邊緣化

1981年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在汕頭東部的龍湖區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，城市建設(shè)重心向新區(qū)東移。汕頭的商業(yè)中心經(jīng)歷了“小公園--金園區(qū)--龍湖區(qū)”一路向東的變遷進(jìn)程，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)不斷向全市范圍擴(kuò)散，特別是龍湖區(qū)以南國(guó)商城、國(guó)際會(huì)展中心為依托，商業(yè)繁榮，金融、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，在東部形成了新的商貿(mào)中心。

隨著公共財(cái)政集中于城市新區(qū)開(kāi)發(fā)，舊城區(qū)改造資金投入相對(duì)短缺，小公園街區(qū)物質(zhì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)雙向老化，內(nèi)部廢棄空間、與新城區(qū)之間的裂縫空間出現(xiàn)。使用者的離棄與動(dòng)遷，傳統(tǒng)地緣關(guān)系與地方認(rèn)同感的解體，使小公園街區(qū)成為一處經(jīng)濟(jì)閉塞的孤島，昔日傳統(tǒng)商貿(mào)中心逐漸淪為一個(gè)低租金、低成本投入的地段，成為以銷(xiāo)售低檔廉價(jià)日用小商品為主的商住混合區(qū)。

最初的小公園街區(qū)建筑風(fēng)貌獨(dú)特，配置了“亦商亦居，前店后倉(cāng)，樓下經(jīng)商樓上居住”的建筑功能格局，但隨著建筑原有功能的褪變，目前多數(shù)房屋只剩單一的居住功能，大部分歷史建筑處于荒廢閑置狀態(tài)?，F(xiàn)在，街區(qū)內(nèi)共有危房2588座，主要分布于小公園核心片區(qū)和西片區(qū)。

目前，小公園街區(qū)內(nèi)居民住房水平遠(yuǎn)低于汕頭市平均水平。以街區(qū)內(nèi)的永祥街道為例，人均住房建筑面積為15.33平方米/人，而汕頭市人均住房建筑面積為20.17平方米/人。永祥街道將近90%的家庭住房間數(shù)在2間以下，而整個(gè)汕頭市超過(guò)80%的家庭住房間數(shù)在2間以上。同時(shí)，公共設(shè)施整體滯后也是小公園街區(qū)當(dāng)前存在的另一個(gè)問(wèn)題，較低的居住生活質(zhì)量，導(dǎo)致本地居民紛紛外遷，街區(qū)逐漸喪失活力。

隨著小公園地域功能地位的衰退，薄弱的公共設(shè)施和擁擠的住房空間已無(wú)法滿(mǎn)足需求，中上階層的本地居民不斷往新區(qū)搬遷，本地人口驟減，外來(lái)人口集聚。以永祥街道為例，近20年來(lái)街道總?cè)丝趶?4025人驟減到21093人，其中本地戶(hù)籍人口減少了24549人，外來(lái)流動(dòng)人口增長(zhǎng)了2592人。

目前，街區(qū)內(nèi)的留守居民逐漸老齡化，以獨(dú)居住戶(hù)為主。以永祥街道為例，1990年人口年齡主要集中在45歲以下，占75.72%，青壯年勞動(dòng)力較多。到2010年人口年齡結(jié)構(gòu)向兩端拓展，45歲以下人口所占比例減少為55.79%，60歲以上人口占17.59%，超過(guò)了國(guó)際老齡化社會(huì)界定的10%的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，街區(qū)居民貧困化程度嚴(yán)重，目前共有低保救濟(jì)2020戶(hù)，3111人。

“見(jiàn)縫插針”式的獨(dú)棟危房改造（1987—1994年）

從1987年開(kāi)始，小公園街區(qū)就開(kāi)啟了改造之路，早期的改造致力于解決危房問(wèn)題，拆舊建新、窄路拓寬，推動(dòng)城市現(xiàn)代化。加之國(guó)家對(duì)城市建設(shè)用地的控制，為增加住房，舊城區(qū)成為挖潛改造的對(duì)象。1987—1993年，先后共拆除舊建筑面積387341平方米，其中危舊建筑3100座，拆遷8465戶(hù)共31423人，新建建筑面積約698374平方米，回遷6260戶(hù)。

這一時(shí)期，小公園街區(qū)改建標(biāo)準(zhǔn)不高，僅限于解決住房“有無(wú)”和“安?！眴?wèn)題，項(xiàng)目用地規(guī)模小，見(jiàn)縫插針，基本為兩三棟住宅的小規(guī)模改進(jìn)，零碎而沒(méi)有規(guī)劃。

“成片配套”式的居住組團(tuán)改造（1994—2000）

1994年后，政府轉(zhuǎn)變了改造觀(guān)念，對(duì)小公園街區(qū)開(kāi)始實(shí)行“綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)，成片改造”的方式。1995年，在《汕頭市舊城區(qū)改建控制性詳細(xì)規(guī)劃》中，提出了“整體改建、疏散人口”的改造模式，通過(guò)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、調(diào)整空間布局，完善道路系統(tǒng)，最終將舊城區(qū)3-4萬(wàn)人進(jìn)行了疏解。

到2000年，小公園街區(qū)先后共拆除舊建筑面積460567平方米，其中危舊建筑3626座，拆遷8402戶(hù)共29811人，新建建筑面積約703888平方米，回遷4307戶(hù)，新建了一批公共設(shè)施配套齊全的居住區(qū)。

“大拆大建”式的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)（2000—2010）

2000年以來(lái)，在分稅制和住房制度改革的推動(dòng)下，汕頭進(jìn)入城市化快速推進(jìn)以及房地產(chǎn)建設(shè)的高潮，汕頭政府開(kāi)始將小公園歷史街區(qū)作為空間生產(chǎn)的對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)資本效益最大化，開(kāi)發(fā)主體由政府主導(dǎo)下的國(guó)資建設(shè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I(yíng)房地產(chǎn)公司。

在這種濱海房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式中，政府以土地資源獲取財(cái)政收益，迅速推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，改建后的高檔商住小區(qū)濱海環(huán)境區(qū)位好，配套設(shè)施齊全，遷入了一批具有購(gòu)買(mǎi)實(shí)力的中上階層。

雖然舊城區(qū)環(huán)境質(zhì)量的下降導(dǎo)致部分居民外遷，但由于改造建設(shè)了大量住宅，又引進(jìn)部分外來(lái)人口，舊城人口始終未能疏散。開(kāi)發(fā)商在利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，挑選邊緣區(qū)拆建比高的片區(qū)進(jìn)行改造，導(dǎo)致了小公園街區(qū)改造“天女散花”式的被動(dòng)局面。由于是局部地段的改造，對(duì)街區(qū)的整體功能定位、文化特色的保護(hù)與繼承等缺乏考慮，不少文物古跡的周邊環(huán)境在改造中被嚴(yán)重破壞。

從“歷史文化保護(hù)”到“保護(hù)性開(kāi)發(fā)”

2000年以后，由于汕頭新區(qū)建設(shè)，舊城改造放慢，政府官員、規(guī)劃師等精英階層對(duì)小公園街區(qū)風(fēng)貌的保護(hù)意識(shí)覺(jué)醒，規(guī)劃思想從“整體改建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱刂菩员Ｗo(hù)”。1999年，汕頭市人大審議通過(guò)了設(shè)立“小公園歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)區(qū)”，在2000年版的《小公園歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)區(qū)規(guī)劃》中，將小公園街區(qū)定位為以商業(yè)、文化、旅游、休閑為主，適當(dāng)兼容部分居住功能的步行街區(qū)，提出在保護(hù)方式上注重歷史文化資源的保護(hù)與片區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善相結(jié)合，對(duì)有較高保護(hù)價(jià)值的傳統(tǒng)街道、特色建筑給予保留與維修，保持片區(qū)總體街道空間尺度、建筑風(fēng)格，按此原則對(duì)地塊內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中改造。

但在現(xiàn)實(shí)改造中，2000年版的《小公園歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)區(qū)規(guī)劃》以控制為核心的保護(hù)開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)商業(yè)開(kāi)發(fā)的逐利行為存在巨大沖突，使得2004年汕頭政府不得不對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

2004年，汕頭政府啟動(dòng)小公園歷史建筑風(fēng)貌保護(hù)區(qū)改造項(xiàng)目，企圖借鑒上?！靶绿斓啬Ｊ健?，通過(guò)功能置換，以商業(yè)替代居住獲取利益最大化，平衡改造成本。2006年，汕頭佑松房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司以總地價(jià)30657.5萬(wàn)元競(jìng)得小公園核心區(qū)約122畝土地使用權(quán)，由金平區(qū)政府負(fù)責(zé)拆遷工作，佑松房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與多位臺(tái)商合資分期建設(shè)，計(jì)劃將小公園街區(qū)打造為集商業(yè)、旅游、休閑、居住于一體的大型商業(yè)街區(qū)，總投資（包括拆遷、建設(shè)資金）約12億元，是汕頭首宗實(shí)行拆遷者與建設(shè)者相分離和所有原居民易地置換產(chǎn)權(quán)的舊城改造項(xiàng)目。

由于政府急于招商引資推出項(xiàng)目，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估不全，改造項(xiàng)目剛開(kāi)始半年就因“拆遷資金斷裂，移交土地遲緩”而“夭折”。至2011年，部分片區(qū)仍處于已征未建狀態(tài)，小公園歷史街區(qū)保護(hù)性開(kāi)發(fā)的嘗試以失敗告終。

想象中的“歷史街區(qū)保護(hù)”，現(xiàn)實(shí)中的“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”

由于汕頭政府財(cái)政資金有限，早期對(duì)小公園街區(qū)的改造只能為挖潛式改造，通過(guò)拔高地塊容積率以獲取改造收益，而對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施這類(lèi)無(wú)效益回收的公共建設(shè)資本缺失，導(dǎo)致舊城區(qū)市政和道路設(shè)施始終得不到改善。政府財(cái)政與市場(chǎng)資本的空間生產(chǎn)同時(shí)選擇了社會(huì)交易成本較低的新區(qū)，舊城區(qū)走向了負(fù)向循環(huán)的鎖定，財(cái)務(wù)困境阻斷了小公園歷史街區(qū)的空間生產(chǎn)。

由于私人資本的進(jìn)入，歷史街區(qū)的保護(hù)被新空間營(yíng)造這一目的工具化，為資本進(jìn)一步大規(guī)模入侵提供了合理化。在空間的表征中，城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)小公園街區(qū)所蘊(yùn)含的歷史文化的保護(hù)和公共空間的塑造，而單靠市場(chǎng)主體的開(kāi)發(fā)行為往往追逐資本利潤(rùn)的最大化。規(guī)劃預(yù)期與實(shí)際執(zhí)行博弈失敗，規(guī)劃成為空間生產(chǎn)過(guò)程中名存實(shí)亡的工具。在空間的實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)商以高容積率建筑取代低密度歷史建筑，追求眼下直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，罔顧街區(qū)歷史價(jià)值，小公園街區(qū)只能停留在想象中的“歷史街區(qū)保護(hù)”。

小公園街區(qū)的改造從早期政府主導(dǎo)下的危房改造，到后期政府與資本合力下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，始終缺少來(lái)自社會(huì)的第三方力量的介入。小公園街區(qū)的改造淪為了現(xiàn)實(shí)中的“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”，以獲取土地價(jià)值高額收益的房地產(chǎn)項(xiàng)目得以有序推進(jìn)，而以文化價(jià)值為導(dǎo)向的商業(yè)街區(qū)項(xiàng)目陷入控制性保護(hù)的困境。

市民城市文化認(rèn)同的覺(jué)醒

目前我國(guó)歷史街區(qū)的改造主要依靠專(zhuān)家的保護(hù)倡導(dǎo)、政府的資金投入、專(zhuān)業(yè)人員的技術(shù)支持，廣大公眾特別是居住在歷史街區(qū)中的居民，較難真正有效地參與到改造中。小公園街區(qū)的留守居民受教育程度較低，對(duì)街區(qū)的文化遺產(chǎn)價(jià)值認(rèn)知缺失。

當(dāng)問(wèn)及對(duì)小公園改造的看法時(shí)，居民的回答多是“這路燈壞了好久也沒(méi)人來(lái)修”、“怎么改是政府的事，跟我們無(wú)關(guān)”、“真是丟死人了，一車(chē)車(chē)游客被拉過(guò)來(lái)看垃圾堆”、“得命長(zhǎng)才看得到改造”。本地居民關(guān)注的更多是與自身利益相關(guān)的交通出行、居住安全、生活設(shè)施等問(wèn)題，以及是否能從拆遷補(bǔ)償中獲取更大的直接經(jīng)濟(jì)收益，而整個(gè)街區(qū)的風(fēng)貌保護(hù)則被認(rèn)為事不關(guān)己。本地居民在小公園街區(qū)改造過(guò)程中的參與意識(shí)薄弱，社會(huì)公眾并未采取“自下而上”的路徑遏制地方政府與開(kāi)發(fā)商的空間生產(chǎn)行為。

列斐伏爾認(rèn)為，空間既是政治性又是社會(huì)性的，當(dāng)規(guī)劃影響到居民生活時(shí)，后者則從沉默轉(zhuǎn)向抗?fàn)帲鐣?huì)運(yùn)動(dòng)往往質(zhì)疑空間之使用。小公園街區(qū)改造的擱置激發(fā)了民間保育組織社會(huì)參與的崛起，近年來(lái)專(zhuān)家學(xué)者、精英群體、熱心人士利用報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒介方式，呼吁市民參與保護(hù)小公園老建筑。

2012年，由汕頭籍本土大學(xué)生發(fā)起的民間歷史建筑關(guān)注小組——汕頭山水社，通過(guò)組織寒暑假工作坊、文化導(dǎo)賞、展覽交流等方式，對(duì)街區(qū)的遺產(chǎn)信息進(jìn)行采集，對(duì)街區(qū)居民進(jìn)行民意普查，在此基礎(chǔ)上向政府相關(guān)部門(mén)建言獻(xiàn)策，以影響政府的決策和開(kāi)放商的空間實(shí)踐，使街區(qū)的集體記憶得以保存。

然而，精英群體與社會(huì)群體的空間抗?fàn)?，雖然在某種程度上制止了歷史街區(qū)大規(guī)模的拆遷與高投入的商業(yè)開(kāi)發(fā)，但街區(qū)空間生產(chǎn)的方向仍牢牢把握在權(quán)力與資本群體的手中。汕頭山水社等民間保育組織的興起，開(kāi)埠保護(hù)條例的實(shí)施，推動(dòng)更多人關(guān)注、反思、參與歷史建筑保護(hù)，是地方文化行為促進(jìn)歷史街區(qū)更新的一大進(jìn)步，但困于當(dāng)前的國(guó)家政策背景和地方政府財(cái)力，小公園街區(qū)的保護(hù)性改造仍無(wú)法推進(jìn)。

小公園歷史街區(qū)寄托了海外華僑和老一輩的鄉(xiāng)愁，而如今的汕頭本地人卻無(wú)法將其與城市文化形象綁定，街區(qū)蘊(yùn)含的開(kāi)埠文化、華僑文化在城市化的改造進(jìn)程中被忽視與埋沒(méi)。對(duì)小公園歷史街區(qū)的保護(hù)如果不主動(dòng)介入，其建筑資產(chǎn)、歷史價(jià)值就會(huì)逐漸衰退。

面對(duì)來(lái)自社會(huì)的壓力，來(lái)自政府的要求，以及來(lái)自社區(qū)居民的需求，小公園街區(qū)的保護(hù)與更新該何去何從？在目前汕頭政府財(cái)力有限，市場(chǎng)響應(yīng)不足的情況下，小公園街區(qū)的改造不能簡(jiǎn)單地復(fù)制大規(guī)模的空間生產(chǎn)模式，應(yīng)轉(zhuǎn)化為歷史文化導(dǎo)向下的舊城改造，等待一個(gè)時(shí)機(jī)的刺激，多方力量共同參與，探索一種小規(guī)模漸進(jìn)式的改造模式，才能打破舊城區(qū)自身衰敗的鎖定和負(fù)向循環(huán)的困境，讓更多的主體分享到歷史街區(qū)改造的紅利。

（本文轉(zhuǎn)載于《現(xiàn)代城市研究》2016年07期，原文標(biāo)題為《基于空間生產(chǎn)視角的歷史街區(qū)改造困境——以汕頭小公園歷史街區(qū)為例》。經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化編輯，由作者授權(quán)轉(zhuǎn)載。實(shí)習(xí)生李寧琪對(duì)此文整理做出了貢獻(xiàn)）