近期，因俄烏沖突，引發(fā)了新一輪金融制裁。

不少人說(shuō)，金融制裁也是一種經(jīng)濟(jì)“核彈”。

那么，這種“核彈”究竟怎么放的，為什么能夠放，放了以后是不是那么有效？

SWIFT

此次金融制裁中最受矚目的，是將俄羅斯一些銀行“踢出”SWIFT系統(tǒng)。

SWIFT是環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)，成立于1973年5月，是國(guó)際銀行同業(yè)間的國(guó)際合作組織，總部位于比利時(shí)的布魯塞爾。SWIFT系統(tǒng)為各參加國(guó)開(kāi)設(shè)集線中心，運(yùn)營(yíng)著世界級(jí)的金融電文網(wǎng)絡(luò)，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)通過(guò)它與同業(yè)交換電文來(lái)完成金融交易。

在這兩天里，很多人已經(jīng)通過(guò)許多文章了解了過(guò)去并不熟悉的SWIFT系統(tǒng)。

其中的重點(diǎn)是，第一，SWIFT不是清算系統(tǒng)，而是報(bào)文系統(tǒng)。其不持有客戶基金或管理賬戶，無(wú)關(guān)清算、結(jié)算等業(yè)務(wù)，算是有點(diǎn)兒類(lèi)似于服務(wù)于金融服務(wù)的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)。其建立背景，是上世紀(jì)中葉以后前所未有的國(guó)際貿(mào)易水平，帶來(lái)了代理銀行服務(wù)和全球通信系統(tǒng)落后之間的矛盾，即當(dāng)時(shí)的公共電報(bào)和電傳速度低、成本高、安全性差，無(wú)法適應(yīng)國(guó)際間支付清算業(yè)務(wù)量的快速增長(zhǎng)。SWIFT系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生。SWIFT也在不斷努力推陳出新，其全球支付創(chuàng)新系統(tǒng)（GPI）已經(jīng)成為跨境支付的新標(biāo)準(zhǔn)，大大縮短了國(guó)際匯款的到賬時(shí)間，只需十分鐘左右。

第二，SWIFT主要不是個(gè)公益性組織，而是個(gè)盈利性機(jī)構(gòu)。是一個(gè)法人性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的實(shí)體。其采取會(huì)員制，成員會(huì)有自己的SWIFT代碼。其決策者和股東來(lái)自于全球一百多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，股東來(lái)自會(huì)員，由25名董事領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行股東會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。雖然其對(duì)外宣稱是一家私營(yíng)公司，但該系統(tǒng)在金融安全領(lǐng)域的作用不言而喻。因此，對(duì)SWIFT的管理與監(jiān)督，比利時(shí)的國(guó)家銀行（NBB）在SWIFT的監(jiān)督中起主導(dǎo)作用，G10的中央銀行從旁邊進(jìn)行協(xié)助。

總體技術(shù)上而言，SWIFT系統(tǒng)干得好，也很受歡迎。其沒(méi)有強(qiáng)制性，主要還是靠系統(tǒng)“好用”，包括安全性、標(biāo)準(zhǔn)化、性能高、費(fèi)用低等，現(xiàn)今連接著超過(guò)200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的11000多家銀行、證券機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)用戶，使其能夠相互發(fā)送和接收有關(guān)金融交易的信息，為國(guó)際社會(huì)提供支付結(jié)算服務(wù)。

美國(guó)來(lái)了

這么一看，SWIFT就是一個(gè)歐洲的“民營(yíng)企業(yè)”，主要工作就是兢兢業(yè)業(yè)地為行業(yè)提供更好地服務(wù)，怎么就和金融制裁、經(jīng)濟(jì)核彈等掛上鉤了呢？

應(yīng)該說(shuō)，在金融貿(mào)易全球化的大背景下，SWIFT設(shè)立的初衷是成為一個(gè)中立組織，不受政治影響和政府干預(yù)，只是廣泛、專(zhuān)業(yè)地為國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提供網(wǎng)絡(luò)通訊服務(wù)。而且，正是憑借其中立性和合規(guī)性原則，SWIFT系統(tǒng)才能成為全球最重要的國(guó)際收付清算體系信息通道，成為全球金融的神經(jīng)中樞。

然而，美國(guó)來(lái)了。

二戰(zhàn)以后，美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力首屈一指，其開(kāi)始把非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國(guó)家間博弈競(jìng)爭(zhēng)作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，尤其在冷戰(zhàn)中運(yùn)用得更為熟練。新世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)不斷鞏固自身金融霸權(quán)地位，亦將金融制裁逐漸當(dāng)作美國(guó)常態(tài)化外交手段。

“9·11事件”后，美國(guó)打著“反恐”的旗號(hào)，獲取和鞏固了SWIFT的主導(dǎo)權(quán)。時(shí)任總統(tǒng)布什根據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法案（IEEPA）》啟動(dòng)“恐怖分子資金追蹤計(jì)劃”，授權(quán)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室可以從SWIFT調(diào)取“與恐怖活動(dòng)有關(guān)的”金融交易和資金流通信息。即一旦被美國(guó)列入金融制裁的黑名單，美國(guó)就可以根據(jù)目標(biāo)國(guó)代碼，獲得所有的國(guó)際收付信息，追溯每一筆款項(xiàng)的來(lái)往，同時(shí)還能迫使SWIFT停止對(duì)被列入制裁對(duì)象的個(gè)人、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、國(guó)家提供服務(wù)。

SWIFT的總部設(shè)在比利時(shí)的布魯塞爾，在荷蘭阿姆斯特丹和美國(guó)紐約分別設(shè)立交換中心，并為各個(gè)成員國(guó)開(kāi)設(shè)了集線中心。但美國(guó)中心實(shí)際上已經(jīng)脫離了該系統(tǒng)成立之初的宗旨以及所謂公司治理結(jié)構(gòu)，更多的是美國(guó)利用自己的支付清算中心和美元霸權(quán)的地位來(lái)控制美國(guó)紐約部分所能涉及的所有支付清算業(yè)務(wù)。

至此，我們就能夠看到今天的“金融核彈”了。

美國(guó)的“直接制裁”與“次級(jí)制裁”

事實(shí)上，美國(guó)的金融制裁還可以分為“直接制裁”與“次級(jí)制裁”。

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站顯示，美國(guó)當(dāng)前正在實(shí)施的針對(duì)不同國(guó)家或地區(qū)的金融制裁項(xiàng)目共二十多個(gè)。這是指直接制裁。

對(duì)金融機(jī)構(gòu)的金融制裁，主要由美國(guó)財(cái)政部下屬海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC），進(jìn)行名單動(dòng)態(tài)管理。OFAC當(dāng)前公布了六類(lèi)制裁名單，分別是特別指定國(guó)民名單（SDN）、行業(yè)制裁識(shí)別名單（SSI）、海外逃避制裁者名單（FSE）、巴勒斯坦立法會(huì)名單（NS-PLC）、非SDN涉伊朗制裁法案名單（NS-ISA）、外國(guó)金融機(jī)構(gòu)第561條款名單（CAPTA）。六類(lèi)名單均涉及金融機(jī)構(gòu)。其中SDN名單最為核心，制裁措施也最為嚴(yán)厲，凡是被列入SDN名單的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，均會(huì)被凍結(jié)名下的資產(chǎn)，并被禁止相關(guān)金融交易。當(dāng)前被列入SDN名單的金融機(jī)構(gòu)共三百多個(gè)，主要涉及古巴、蘇丹、伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等國(guó)。

針對(duì)這些國(guó)家地區(qū)和機(jī)構(gòu)的制裁措施主要有多種，比如目下眾所周知的“踢出SWIFT”，即迫使SWIFT停止為制裁對(duì)象提供國(guó)際結(jié)算報(bào)文服務(wù)。其他還包括對(duì)資產(chǎn)的，凍結(jié)在美資產(chǎn)；對(duì)交易的，禁止使用美元清算系統(tǒng)；對(duì)準(zhǔn)入資格的，禁止在美國(guó)政府債券工具市場(chǎng)上的一級(jí)交易商資格、美國(guó)政府基金存放資格等；對(duì)技術(shù)的，禁止含有美國(guó)技術(shù)的產(chǎn)品出口給受制裁者；對(duì)人的，限制入境、凍結(jié)個(gè)人資產(chǎn)、禁止交易等。這些在此次對(duì)俄制裁中也基本都能夠看到。

“次級(jí)制裁”看似“次級(jí)”實(shí)則更為“霸道”，可以說(shuō)是為了達(dá)到制裁效果而進(jìn)行的制裁，即限制本國(guó)或第三國(guó)金融機(jī)構(gòu)與制裁對(duì)象進(jìn)行金融交易或提供金融服務(wù)。可謂是真正的“為了制裁而制裁”。

如果本國(guó)或第三國(guó)金融機(jī)構(gòu)違反美國(guó)金融制裁決定，與制裁對(duì)象有金融往來(lái)，那么也會(huì)面臨嚴(yán)厲“制裁”，一種是被直接金融制裁，另一種就是和解并繳納巨額罰款。

我們的貨幣，你們的問(wèn)題

制裁效果怎么樣？

僅從“次級(jí)制裁”來(lái)看，效果還是挺顯著的。

從2010年開(kāi)始看，近十年OFAC共處罰超過(guò)180家機(jī)構(gòu)，其中，處罰的金融機(jī)構(gòu)數(shù)占比30%多，但罰金高達(dá)總罰金中的90%以上。當(dāng)然，這只是OFAC一家的“收益”。整體罰金還包括給司法部的部分，以及一些所謂的民事賠償，比如給美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）、打擊金融犯罪中心（FinCEN）和美聯(lián)儲(chǔ)等的。

2012年，因違反美國(guó)的制裁和洗錢(qián)法，匯豐銀行支付了19.2億美元。2014年，美國(guó)司法部宣布，法國(guó)巴黎銀行已經(jīng)同意認(rèn)罪，承認(rèn)違反美國(guó)法律為美國(guó)實(shí)施制裁的國(guó)家轉(zhuǎn)移資金，為此將支付89.7億美元罰款。

美國(guó)金融制裁的有效性較為顯著，原因其實(shí)也很明顯，基于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、投資、技術(shù)等方面的實(shí)力，一方面，現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系仍是美元主導(dǎo)的體系。從結(jié)算貨幣特征來(lái)看，美元依然是國(guó)際貿(mào)易往來(lái)的主流貨幣。在SWIFT系統(tǒng)電文傳送業(yè)務(wù)中，美元與歐元合計(jì)占比穩(wěn)定在70%以上。另一方面，美國(guó)擁有全球最為發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)體系。其擁有全球最大的債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、大宗商品市場(chǎng)以及衍生品市場(chǎng)等。

此雄厚基礎(chǔ)與美國(guó)對(duì)全球金融基礎(chǔ)設(shè)施，如支付清算體系的把控有機(jī)結(jié)合，使全球金融業(yè)的共同基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上成為了美國(guó)政府的個(gè)體性政策工具。

“美元是我們的貨幣,卻是你們的問(wèn)題。”這是美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)約翰·康納利的名言。到了今天，這句話又添上了一層新的含義。

讓人震驚也讓人抗拒

但我們知道，扔“核彈”看起來(lái)很猛，副作用也很大。金融核彈恐怕也是如此。

SWIFT系統(tǒng)能夠成為全球金融業(yè)的共同工具，除了技術(shù)過(guò)硬，其中立性至關(guān)重要。正因?yàn)槠涑闪⒅鯖](méi)有什么政治意涵，才能在市場(chǎng)中發(fā)揮更加重要的作用。

而當(dāng)下，在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和所謂“長(zhǎng)臂管轄”等法律領(lǐng)域“擴(kuò)展”的裹挾下，SWIFT系統(tǒng)已經(jīng)與政治捆綁得愈加緊密，就像是通過(guò)金融工具和市場(chǎng)優(yōu)先性來(lái)實(shí)施“長(zhǎng)臂管轄”的其他金融類(lèi)“抓手”一樣。

其“效果”令世界震驚的同時(shí)，也令世界抗拒。

比如說(shuō)，美國(guó)利用種種優(yōu)勢(shì)來(lái)掌控全球所有金融信息和情報(bào)的行為，是正當(dāng)?shù)膯?？并且利用其掌握的這些金融信息和情報(bào)進(jìn)行所謂“制裁”，是正當(dāng)?shù)膯?？美?guó)多次采取單邊的繞過(guò)SWIFT歐洲董事會(huì)公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行的制裁，是正當(dāng)?shù)膯?？有些?lián)合國(guó)安理會(huì)提出的制裁決議，實(shí)體法上雖然看上去正當(dāng)，但具體過(guò)程中的程序和證據(jù)法正當(dāng)性并不具備，在次級(jí)制裁中表現(xiàn)得非常明顯，針對(duì)中國(guó)華為也是一例。

我們常說(shuō)，美聯(lián)儲(chǔ)相當(dāng)于世界的央行。這句話在過(guò)去并不帶有太多的傾向性色彩。但如果“美元”和政治聯(lián)系得太過(guò)緊密，不再只是貨幣政策工具而已經(jīng)成為政治政策工具呢？

在此形勢(shì)下，俄羅斯打造了金融信息傳輸系統(tǒng)SPFS。中國(guó)有了CIPS，即人民幣跨境支付系統(tǒng)。歐洲也有了INSTEX系統(tǒng)。歐元產(chǎn)生，本身也是對(duì)美元的一種挑戰(zhàn)。而歐盟也在研究制定獨(dú)立于美元的支付系統(tǒng)，以保護(hù)歐洲企業(yè)免受美國(guó)對(duì)伊制裁等的影響，這一提議由德國(guó)發(fā)起，并得到了法國(guó)和英國(guó)的支持。

當(dāng)然，目前還沒(méi)有哪個(gè)系統(tǒng)能夠?qū)ΜF(xiàn)有金融系統(tǒng)進(jìn)行替代。

但當(dāng)技術(shù)性問(wèn)題與政治性問(wèn)題結(jié)合得太過(guò)緊密，這是機(jī)遇，還是挑戰(zhàn)？是鞏固的開(kāi)始，還是崩塌的預(yù)兆？

后記

當(dāng)我們說(shuō)金融制裁的時(shí)候，不得不提到“美元霸權(quán)”。其問(wèn)題或有兩面性，其優(yōu)勢(shì)在于，太好用了。其劣勢(shì)也在于，太好用了。

（作者萬(wàn)喆為經(jīng)濟(jì)學(xué)家，澎湃新聞特約評(píng)論員）