縣域是中國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟芬髨猿忠匀藶楹诵耐七M新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。

《意見》還明確，堅持“一縣一策”，防止盲目重復(fù)建設(shè)，同時將推動試點先行，合理把握縣城建設(shè)的時序、節(jié)奏、步驟，率先在示范地區(qū)推動縣城補短板強弱項，細化實化建設(shè)任務(wù)，創(chuàng)新政策支撐機制和項目投資運營模式，增強縣城綜合承載能力，及早取得實質(zhì)性進展。

這份重要文件出臺后，有人士認為，在外需增速放緩和國內(nèi)亟需擴內(nèi)需的背景下，縣城被視為中國經(jīng)濟新的增長動能。隨之而來的問題是，縣域與過去多年作為城鎮(zhèn)化主體的城市群，在未來城鎮(zhèn)化中如何分工協(xié)作。又如《意見》提出，建立多元可持續(xù)的投融資機制。對符合條件的公益性項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債劵予以支持，這是否說明專項債資金會適度向縣域傾斜？也有人士擔(dān)心，目前推進的以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，是否會在縣域內(nèi)出現(xiàn)新的兩極化，資源和人口向特定區(qū)域的縣城聚集，忽視了其他建制鎮(zhèn)的發(fā)展。

就上述問題，澎湃新聞近日專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟委副主任馮奎。 

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟委副主任馮奎

澎湃新聞：以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化與過去都市圈、城市群的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是何關(guān)系？ 

馮奎：最近有觀點說，中國城鎮(zhèn)化大方向變了，我認為這是誤讀。準確地說，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，需要各種空間載體“各美其美”，最后實現(xiàn)“美美與共”。文件上強調(diào)了縣城是重點載體，不是對其他主體或載體的取代。

我十年前研究縣域經(jīng)濟和縣城發(fā)展，后來研究城市群、都市圈等等。我覺得這些空間都值得長期關(guān)注、持續(xù)跟蹤。城鎮(zhèn)化發(fā)展在空間上逐步走向協(xié)調(diào)，這是一個不斷優(yōu)化和調(diào)整的過程。

首先，城鎮(zhèn)化總的趨勢沒有改變。城市群是中國城鎮(zhèn)化的主體。中國19個城市群以及其內(nèi)外部的40多座都市圈的人口和經(jīng)濟份額占到總量的70%以上，未來還會增加。第二，縣城的作用需要進一步上升，縣城的獨特性是它在城鄉(xiāng)發(fā)展中有聯(lián)結(jié)、平臺、橋梁等多種功能及作用。因此縣城發(fā)展，既是城鎮(zhèn)化的任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的要求。第三，前幾年資源要素比較多向中心城市、城區(qū)集中。縣城人均市政公用設(shè)施固定投資僅相當(dāng)于地級及以上城市城區(qū)的1／2，醫(yī)療、養(yǎng)老、垃圾與污水處理、公廁、物流設(shè)施等都有短板?？h城補短板能形成有效投資、拉動需求，是現(xiàn)在各方面都看得準的建設(shè)方向，值得社會投資跟進。第四，縣城是點狀分布。有的在城市群范圍內(nèi)，有的遠離城市群。城市群都市圈與縣城，各有各的空間、地位與作用，彼此不能取代。 

澎湃新聞：過去中國的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟，特別是就地城鎮(zhèn)化的方式，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的載體是什么？另外，發(fā)展縣域，從要素市場化的角度，土地市場該如何改革？ 

馮奎：近年來，農(nóng)民工流動出現(xiàn)了一些新的趨勢，我觀察到三個方面。一是省內(nèi)流動增多；二是從東部沿?；亓鞯街形鞑考亦l(xiāng)增多；三是選擇在縣城增多。這就意味著，總體而言，城鎮(zhèn)化的半徑相對縮小，就地就近城鎮(zhèn)化的權(quán)重在上升。

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1／3左右外出農(nóng)民工愿意到縣城就業(yè)落戶。就近就地城鎮(zhèn)化有多方面意義，比如有利于解決夫妻分居或者留守兒童的問題。特別是，在疫情以及就業(yè)困難的情形下，就近就地城鎮(zhèn)化類似于海綿，暫時性地吸收和緩解了城鄉(xiāng)就業(yè)壓力，進一步彰顯了中國區(qū)域經(jīng)濟的韌性。

就地就近城鎮(zhèn)化的載體主要是離家較近的城郊、縣城、重點鎮(zhèn)等等?？h城既是一地行政中心、又是經(jīng)濟中心，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還有潛力。隨著縣城發(fā)展，未來可能成為多半鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的選擇。

就地城鎮(zhèn)化這個“地”，如果落實到縣城、縣域，應(yīng)該不會構(gòu)成瓶頸約束。從建設(shè)用地總比例看，城市占15%，建制鎮(zhèn)15%，另有60%是村莊建設(shè)用地。縣城要發(fā)展，在建設(shè)用地方面通過縣域范圍的占補平衡等，就應(yīng)該能夠保證。關(guān)鍵是要合理安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，建立集約高效的建設(shè)用地利用機制，對現(xiàn)有工業(yè)用地要提高容積率和單位用地面積產(chǎn)出率。在城鄉(xiāng)用地上，按照國家統(tǒng)一部署，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，推動城鄉(xiāng)要素流動。 

澎湃新聞：不同縣城有其不同的功能定位，對于人口和產(chǎn)業(yè)流入的縣域和人口流失城鎮(zhèn)，發(fā)展轉(zhuǎn)型如何做到有的放矢？比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共財政投入方面，有什么建議？ 

馮奎：人口是最大的變量，其次是產(chǎn)業(yè)。人口與產(chǎn)業(yè)流入的縣，要抓住時機，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)-人口-空間的全面轉(zhuǎn)型，朝著現(xiàn)代化中小城市方向邁進。特別是都市圈范圍內(nèi)的縣，實際要逐步與城區(qū)一體化、同城化發(fā)展。要培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，強化區(qū)域性物流基地建設(shè)，形成有影響力的專業(yè)市場，提高就業(yè)吸納能力，在先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等一個或幾個方面體現(xiàn)特色性、專業(yè)性。注意與鄰近大城市功能互補、產(chǎn)業(yè)配套，對接融入大城市但又并不失掉自我。

對于人口與產(chǎn)業(yè)流出的縣，總體思路應(yīng)是瘦身強體，轉(zhuǎn)變既有的增量規(guī)劃思維，要嚴控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源適度集中，提升品質(zhì)。還要更加注意突出特色，包括特色產(chǎn)業(yè)、文化、特色、功能等，力爭做到小而美、小而優(yōu)、小而強，實現(xiàn)“小的也是好的”。

對人口與產(chǎn)業(yè)流出的縣，還應(yīng)區(qū)分功能定位，予以一城一策支持。比如沿邊縣、生態(tài)區(qū)域的縣等等，這些縣人口大量減少。對這些縣，國家要讓他干什么，就應(yīng)相應(yīng)地給予什么方面的支持，邊境縣城需要進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，強化公共服務(wù)和邊境貿(mào)易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力，這些不能通過市場化辦法去解決。 

澎湃新聞：《意見》中提出，對符合條件的公益性項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債劵予以支持。這是否意味著，專項債資金向縣域傾斜？ 

馮奎：2020年中國縣城的市政公用設(shè)施投資完成額為3884億元，占全社會固定資產(chǎn)投資總額約0.7%，因此這類資金投向縣城，相對城區(qū)來說，補短板的作用更明顯。同時，縣城對于縣域、對于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)來說，它是一個集聚的點，是包括人口在內(nèi)的城鄉(xiāng)要素交匯的場所，因此對縣城加大建設(shè)力度，相對來說比遍地開花更有效率。

省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制正在建立，因此縣城只有持續(xù)吸納人口，財政支持才會加大。

專項債資金肯定會加大力度向縣城傾斜。但是前置條件也很多，基本條件就是對其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，在已有資金支持渠道外，可以通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

對人口流出較多，或者收縮趨勢仍在顯著加大的縣來說，又由于這些縣的負債率較高，不宜盲目擴大投資，重在現(xiàn)有資源的盤活和高效利用。

澎湃新聞： 基于七普數(shù)據(jù)，從2010年至2020年中國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模為2.72億，省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內(nèi)流動人口從7800萬增加到1.9億，省內(nèi)流動為主要趨勢。在省內(nèi)流動中，省內(nèi)縣內(nèi)流動人口8200萬，省內(nèi)縣外流動人口1億。省內(nèi)縣外的流動在其中體量稍大，并且表現(xiàn)出快速增加的態(tài)勢。有學(xué)者把當(dāng)前城鎮(zhèn)化分為就地和異地城鎮(zhèn)化，這兩種模式如何統(tǒng)籌推進呢？ 

馮奎：所謂統(tǒng)籌推進，其本質(zhì)是政府做好自己的事，把選擇權(quán)交給農(nóng)民或農(nóng)民工本人，他們會用腳投票。

就地城鎮(zhèn)化的難點是就業(yè)。城市經(jīng)濟學(xué)基本規(guī)律是：生產(chǎn)活動、創(chuàng)新活動離不開一定的人口規(guī)模和人口集聚。相對于大中城市來說，縣城、重點鎮(zhèn)這些就地城鎮(zhèn)化的重點載體，弱勢就是規(guī)模相對較小、集聚度相對較低。統(tǒng)計上看，我們國家1400多個縣城，平均人口10.88萬?？h城高度分化，一批縣城5萬人不到，還有更小的縣城只有一兩萬人，一些行業(yè)與產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，就業(yè)類型少、就業(yè)容量小。

異地城鎮(zhèn)化的載體，往往是國家級城市群，特別是城市群的中心城市——直轄市、省會、副省級城市等等，更是人們競相進入的首選。在這些城市，比就業(yè)更潛在、更大的困難是安居難。安居的第一條是“住”，住房消費占農(nóng)民工在城市收入的40%。城市落戶過程中住房壓力大，因此應(yīng)多渠道幫助解決農(nóng)民工住房需求。還有，要創(chuàng)新培訓(xùn)方式，提高勞動者的人力資本，增強就業(yè)能力。

落戶是對一個地方綜合發(fā)展能力、營商環(huán)境的考核與驗證。這一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展，縣城與大中城市站在同一個平臺上去搶人，有挑戰(zhàn)，也有機遇。

澎湃新聞：有觀點認為，城鎮(zhèn)化的功能之一是提高非農(nóng)就業(yè)人口占全部勞動力的比重。相關(guān)研究表明，目前來看，縣域非農(nóng)就業(yè)人口增長非常緩慢，甚至有28%的縣域非農(nóng)就業(yè)人口還在減少，有何舉措增加縣域非農(nóng)就業(yè)人口？ 

馮奎：在統(tǒng)一大市場建設(shè)背景下，有的縣域非農(nóng)就業(yè)人口減少了，這些人可能到更有活力的城市或城區(qū)去了，或者去了其他縣。從中長期來看，預(yù)計70%以上縣域的非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口仍將減少。

增加縣域非農(nóng)就業(yè)人口，一是立足縣城、依托城鄉(xiāng)，發(fā)展富有特色的第六經(jīng)濟，即一二三產(chǎn)業(yè)融合的經(jīng)濟。二要推進以縣城為重點載體的城鎮(zhèn)化，人口規(guī)模穩(wěn)中有升，許多產(chǎn)業(yè)機會就滋生出來。三要靠提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，這樣就會有更多人口從農(nóng)業(yè)里中“擠”出來，變成非農(nóng)業(yè)人口。四要靠集體經(jīng)濟組織增加開放性，吸引城里人、外來人，增加“源頭活水”。

城鄉(xiāng)領(lǐng)域有大量制度創(chuàng)新需要推進?？h域經(jīng)濟有開放性，也有封閉性。從封閉走向開放，可能中間有波折，比如非農(nóng)就業(yè)人口還會減少。但只有持續(xù)改革創(chuàng)新，最終新增的要素會帶來活力，城鄉(xiāng)融合才能走向高質(zhì)量發(fā)展之路。