德國住房市場長期平穩(wěn)發(fā)展，與其高水平的住房租賃市場，特別是先租后售的社會(huì)住房制度是分不開的。二戰(zhàn)后，德國政府著手建立并完善社會(huì)住房制度，大規(guī)模補(bǔ)貼供給端，建設(shè)方按照成本租金向普通家庭出租15—30年后，可轉(zhuǎn)為商品房，先租后售的制度安排成功實(shí)現(xiàn)了民眾普遍貧困背景下的住有所居，轉(zhuǎn)售后實(shí)現(xiàn)了居者有其屋。社會(huì)住房從“多數(shù)人的住房”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧贁?shù)人的住房”后，相應(yīng)的政策支持也從供給端建設(shè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向需求端租戶貨幣補(bǔ)貼，并將政策自主權(quán)下放至地方，鼓勵(lì)各地差異化探索。

當(dāng)前中國大城市新市民、青年人住房問題仍然突出，建議汲取德國社會(huì)住房制度的有益經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮市場主體作用，通過合理的補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)，支持可支付、可持續(xù)的保障性租賃房建設(shè)，創(chuàng)造性地在城中村、城郊村探索先租后售，做好租金監(jiān)測，完善品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)人口凈流入城市政府進(jìn)行多樣化的政策探索與實(shí)踐。 

一、德國社會(huì)住房制度的起源：總量短缺背景下“多數(shù)人的住房”

德國的社會(huì)住房（social housing）制度誕生于二戰(zhàn)后住房嚴(yán)重短缺時(shí)期，政府通過住房供給側(cè)補(bǔ)貼支持社會(huì)住房建設(shè)，通過“先租后售”極大地緩解了住房短缺。

（一）起源：住房普遍短缺下的政策選項(xiàng)

二戰(zhàn)后，戰(zhàn)爭破壞和難民涌入導(dǎo)致德國面臨嚴(yán)重的住房短缺，住房缺口達(dá)500至600萬套。1950年，德國政府宣布實(shí)行“受管制的住房經(jīng)濟(jì)”，頒布《住房建設(shè)法》，大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)社會(huì)住房。社會(huì)住房制度成為德國“社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)”理念的重要實(shí)踐。

（二）制度安排：先租后售

社會(huì)住房制度的本質(zhì)是過渡性的住房保障安排，其目標(biāo)不是建立一個(gè)由政府永久持有、去商品化的住房體系。社會(huì)住房的建設(shè)方和產(chǎn)權(quán)方可以是政府機(jī)構(gòu)、非營利性組織或私人開發(fā)商，聯(lián)邦政府為其提供資金補(bǔ)貼和低息、無息貸款。作為享受補(bǔ)貼的對(duì)價(jià)，社會(huì)住房建設(shè)方需承受一段時(shí)期的低租金回報(bào)，必須按政府限定的成本租金，向符合標(biāo)準(zhǔn)的普通家庭出租15年至30年，租戶則以其可支付的租金獲得住房保障。期滿后，租金管制和社會(huì)住房居民的資格隨即終止，社會(huì)住房轉(zhuǎn)為商品住宅，后續(xù)權(quán)益歸產(chǎn)權(quán)方，按照市場價(jià)格出租、出售。上述先租后售的模式（見圖1），在民眾普遍貧困的情況下實(shí)現(xiàn)了住有所居，轉(zhuǎn)售后實(shí)現(xiàn)了居者有其屋。 

圖1 德國社會(huì)住房模式  資料來源：筆者整理

（三）發(fā)展成效：住房短缺極大緩解

社會(huì)住房制度通過補(bǔ)貼供給、管制租金，解決了住房短缺問題，也有效平抑了房價(jià)。1950至1959年，德國共建設(shè)社會(huì)住房330萬套，占全社會(huì)新建住房總量的60%。到20世紀(jì)60年代，德國住房短缺極大緩解，住房缺口由1950年的500萬套至600萬套降低至65.8萬套，3/4的民眾居住在社會(huì)住房。需要指出的是，1956年德國曾出臺(tái)《住房建設(shè)法Ⅱ》，旨在促進(jìn)民眾購買住房，但由于民眾普遍貧困，絕大多數(shù)家庭難以承擔(dān)買房支出，社會(huì)住房成為其解決居住需求的首選。 

二、德國社會(huì)住房制度的市場化轉(zhuǎn)型：供需總體平衡后“少數(shù)人的住房”

住房短缺緩解后，聯(lián)邦政府開始漸進(jìn)式推動(dòng)社會(huì)住房制度的市場化轉(zhuǎn)型，階梯式減少社會(huì)住房建設(shè)，逐步放寬租金限制、提供面向個(gè)人的住房補(bǔ)貼，并將社會(huì)住房建設(shè)權(quán)限下放至地方政府。

（一）補(bǔ)貼從供給端轉(zhuǎn)向需求端

住房短缺緩解后，增量社會(huì)住房逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)人的住房需求，社會(huì)住房補(bǔ)貼從供給端適時(shí)轉(zhuǎn)向需求端。1950—1980年，社會(huì)住房的大規(guī)模建設(shè)使得民眾住房條件顯著提升，1980年德國人均住房面積達(dá)到30㎡，對(duì)社會(huì)住房的需求日益減少，增量社會(huì)住房主要用于解決少數(shù)低收入群體的住房保障問題。

供給端：階梯式減少社會(huì)住房建設(shè)。1950—1955年，德國平均每年建設(shè)社會(huì)住房30萬套。隨著住房供需矛盾緩解，1960年后社會(huì)住房建設(shè)量呈現(xiàn)階梯式減少特征，針對(duì)社會(huì)住房的建設(shè)補(bǔ)貼也逐步減少。1970年左右，社會(huì)住房年均建設(shè)量降至15萬套；1980年左右，進(jìn)一步減少至每年不足10萬套（見圖2）。

圖2 德國社會(huì)住房建設(shè)數(shù)量（1950—1980年）  資料來源：筆者整理

需求端：放松租金管制并對(duì)租戶進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼。民眾普遍貧困背景下，租金管制保障了其住有所居，隨著住房供應(yīng)增加，租金管制不利于租賃市場發(fā)展與住房維修。1960年，德國率先在住房缺口在3%以下的城市和區(qū)域逐步取消住房租金管制，房租普遍上漲15%—35%。1963年，開始實(shí)行針對(duì)租戶的個(gè)人住房貨幣補(bǔ)貼，不干擾市場機(jī)制，又可提高需求端支付能力；補(bǔ)貼對(duì)象也從全民逐步轉(zhuǎn)向低收入人群和家庭。2005年，德國進(jìn)一步縮小了租戶住房貨幣補(bǔ)貼的適用范圍、額度，重點(diǎn)面向低收入和無收入家庭，根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象實(shí)際收入分檔補(bǔ)貼，取消租金全額減免。

（二）政策下放：從國家層面政策轉(zhuǎn)為地方層面政策

從1980年代初期開始，聯(lián)邦政府逐步將社會(huì)住房政策下放到地方政府層面。1950年頒布的《住房建設(shè)法》于2001年廢止。2002年，新的《住房供給補(bǔ)貼法》實(shí)施，聯(lián)邦政府不再資助社會(huì)住房建設(shè)，住房保障責(zé)任下放至地方各州，也不再限制由政府資助的新建社會(huì)住房租金，而是由地方政府和房屋產(chǎn)權(quán)方根據(jù)市場環(huán)境確定租金及其增長幅度。2006年，聯(lián)邦層面的社會(huì)住房政策正式終止，各州自主實(shí)施地方性社會(huì)住房政策。

（三）德國社會(huì)住房制度的轉(zhuǎn)型特征

一是社會(huì)住房邊緣化并沒有導(dǎo)致雙軌住房市場。在從“多數(shù)人的住房”轉(zhuǎn)變成“少數(shù)人的住房”過程中，社會(huì)住房在整個(gè)住房市場的份額和作用不斷降低，呈現(xiàn)邊緣化趨勢，逐步成為總體住房市場的一個(gè)特殊部分。但社會(huì)住房在品質(zhì)、區(qū)位方面與商品房幾乎沒有區(qū)別，并不會(huì)破壞周邊城市空間，影響商品房銷售。一旦取消政策限制，社會(huì)住房也很容易市場化為商品房。

二是地方層面社會(huì)住房政策各具特色。社會(huì)住房政策從聯(lián)邦層面下放后，地方具有較大的自主性，各城市的稟賦條件、利益相關(guān)主體和政策差異化顯著影響社會(huì)住房的社會(huì)功能和制度形式。

（四）地方政府對(duì)社會(huì)住房政策的探索：慕尼黑、法蘭克福案例比較

作為德國大城市，慕尼黑和法蘭克福經(jīng)濟(jì)條件相似且住房市場同樣緊張，兩座城市采取的社會(huì)住房政策卻截然不同，比較具有代表性。慕尼黑政府長期堅(jiān)定地執(zhí)行社會(huì)住房政策，通過規(guī)劃工具將城市發(fā)展政策和住房政策相結(jié)合。法蘭克福則是比較穩(wěn)定地推動(dòng)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型，新建和存量社會(huì)住房都顯著減少?？蓮纳鐣?huì)功能、制度形式、空間形式三個(gè)維度比較兩個(gè)城市的異同。

1.社會(huì)住房在住房體系中的占比顯著下降

隨著轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，法蘭克福和慕尼黑的社會(huì)住房數(shù)量及其占所有住房的比重不斷減少，從1980年的20%左右下降到2012年的不到10%（見圖3）。實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代開始，兩個(gè)城市的住房政策便主要面向中等收入群體，增量社會(huì)住房也只有部分留給低收入群體，再加上私有化和老舊社會(huì)住房租金限制到期，低收入群體可獲得的社會(huì)住房急劇減少。由于市中心升級(jí)改造、投機(jī)買賣、租金大幅上漲以及民主德國各州和東歐移民涌入，可負(fù)擔(dān)住房出現(xiàn)短缺現(xiàn)象，法蘭克福和慕尼黑曾在上世紀(jì)90年代臨時(shí)增加了一些新建社會(huì)住房許可。

圖3 社會(huì)住房數(shù)量及其占總住房數(shù)量比例

資料來源：Schnig, B., 2020, “Paradigm shifts in social housing after welfare-state transformation: learning from the german experience” International Journal of Urban and Regional Research.

2.制度形式差異明顯，地方政府自主空間大

兩個(gè)城市的政策理念、政策工具和社會(huì)住房補(bǔ)貼方案的差異導(dǎo)致了不同的社會(huì)住房建造和組織方式，但都通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃，來應(yīng)對(duì)聯(lián)邦政府社會(huì)住房投入的不斷減少。

慕尼黑采取以增長為導(dǎo)向的住房和城市發(fā)展政策，保留了社會(huì)住房制度，并開發(fā)出新的政策工具，提供長期穩(wěn)定的社會(huì)住房。首先，1989年起，對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征收規(guī)劃增值稅。其次，將原有社會(huì)住房永久分配給最初獲得補(bǔ)貼的低收入群體，并保留租金管制。最后，建立了住房治理圓桌會(huì)議制度。為確保信息連續(xù)、政策可調(diào)節(jié)，慕尼黑每五年制定一次住房規(guī)劃。

法蘭克福對(duì)社會(huì)住房的政策支持力度相對(duì)不足。20世紀(jì)90年代中期，迫于財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)向企業(yè)型城市戰(zhàn)略，側(cè)重于投資、寫字樓開發(fā)和市中心升級(jí)改造，聚焦于提高市中心土地價(jià)值。

3.空間形式相似且與商品房無異

兩個(gè)城市有相似的社會(huì)住房建設(shè)理念，即“城市化、多元化、隱形化”。住房開發(fā)重在創(chuàng)造城市空間，包括基礎(chǔ)設(shè)施、城市密度、公共空間、用途和居住群體的多元化等，并使社會(huì)住房在建筑外觀方面與周圍商品房保持協(xié)調(diào)，既可防止對(duì)社會(huì)住房居民的歧視，也能避免影響相鄰商品房的價(jià)值。 

三、對(duì)中國發(fā)展保障性租賃房的啟示和建議

中國住房發(fā)展已進(jìn)入到總量平衡階段，多數(shù)人的住房通過市場得到了解決，但人口凈流入的大城市仍然存在較為嚴(yán)重的缺口，特別是新市民、青年人的住房問題比較突出。保障性租賃住房本質(zhì)上是一種社會(huì)住房。建議合理借鑒并創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化德國社會(huì)住房制度體系中的政府引導(dǎo)市場、先租后售、品質(zhì)租賃等理念和做法，緩解大城市新市民、青年人的住房困難。

一是充分發(fā)揮市場主體的積極作用，政府通過適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼機(jī)制引導(dǎo)市場。市場機(jī)制是最有效的資源動(dòng)員機(jī)制，德國政府在支持社會(huì)住房建設(shè)時(shí)遵循市場原則，通過補(bǔ)貼機(jī)制及其適時(shí)轉(zhuǎn)變引導(dǎo)市場主體的行為。公共機(jī)構(gòu)、私營機(jī)構(gòu)和個(gè)人均可參與投資社會(huì)住房，并獲得補(bǔ)貼，德國政府還鼓勵(lì)社會(huì)住房和市場化租賃住房進(jìn)行競爭，最終建立一個(gè)多元化供給、多主體競爭的一體化住房租賃市場，實(shí)現(xiàn)社會(huì)住房和市場住房的融合。

作為新市民、青年人低成本的居住解決方案，保障性租賃房開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營中，均需要充分發(fā)揮市場主體的積極作用，政府主要為其提供必要的補(bǔ)貼與政策支持、引導(dǎo)，使得保障性租賃房建設(shè)可持續(xù)、租金可支付，而非大包大攬。

二是在城中村、城郊村探索先租后售，并做好租金監(jiān)測。為避免租金過快增長，影響租住獲得感，德國由各城市的住房管理機(jī)構(gòu)、租房者協(xié)會(huì)以及中介組織等機(jī)構(gòu)綜合評(píng)估，共同制定租金標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立起一套完善的租金體系。通過階段性的租金管制確保租金的可支付性，同時(shí)補(bǔ)貼建設(shè)方增加有效供應(yīng)，較好保障了低收入群體的住有所居。租期結(jié)束后轉(zhuǎn)售的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得建設(shè)方承受一段時(shí)期的低租金回報(bào)后，能以市場化的方式收回成本。住房供需矛盾緩和后，及時(shí)放松租金管制，政策支持也從供給端建設(shè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向需求端貨幣補(bǔ)貼。

我們認(rèn)為，可創(chuàng)造性地在城中村、城郊村運(yùn)用先租后售模式，讓城中村、城郊村原住民在符合規(guī)劃和安全標(biāo)準(zhǔn)的前提下，為新市民、青年人新建或?qū)⒋媪砍鲎夥扛慕楸Ｕ闲宰赓U房，可通過區(qū)段征收、市地重劃的方式出讓部分土地以獲得資金，平衡基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建造成本，實(shí)現(xiàn)新市民、青年人租有宜居；租住15—20年后，可轉(zhuǎn)為商品房銷售，最終實(shí)現(xiàn)新市民、青年人居者有其屋。在此期間，做好租金監(jiān)測，確保租金始終在新市民、青年人可支付的范圍內(nèi)，避免租金過快上漲影響租住穩(wěn)定性和新市民、青年人的獲得感。

三是在成本可承受前提下完善保障性租賃房的品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。德國沒有出現(xiàn)其他國家常見的“將社會(huì)住房等同于低劣住房”的現(xiàn)象，社會(huì)住房始終保持強(qiáng)大吸引力，原因在于其較高的建造標(biāo)準(zhǔn)與品質(zhì)。政府不斷提升社會(huì)住房的面積、外觀、配套等條件，直到與市場上私人住房接軌。

在成本可承受的前提下，建議適當(dāng)提高保障性租賃房建造品質(zhì)，避免其成為低品質(zhì)住房的代名詞而引發(fā)社會(huì)歧視；在緩解新市民、青年人群體住房困難的同時(shí)，促進(jìn)其社會(huì)融入。

保障性租賃房建設(shè)，還要壓實(shí)人口凈流入城市的政府責(zé)任，并鼓勵(lì)其在實(shí)踐中根據(jù)自身稟賦條件探索出動(dòng)態(tài)調(diào)整，形成多元化供給、多主體競爭的制度體系。 

[作者陳航系國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳（人事局）干部，王瑞民系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副研究員]