2017年12月1日，澎湃新聞·城市論壇第二期在上海國際經(jīng)濟(jì)交流中心舉辦，此次城市論壇的主題是《長三角一體化協(xié)同發(fā)展的體制與機(jī)制》，來自政府部門、研究機(jī)構(gòu)及高校的專家學(xué)者各抒己見，共同探討了長三角一體化發(fā)展的現(xiàn)狀、前景以及面臨的挑戰(zhàn)。

如何界定“長三角”

1980年開始，長三角成立了上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室，上海社科院城市與人口發(fā)展研究所原所長郁鴻勝就開始參與相關(guān)工作。他說，最早是沿著太湖流域的10個(gè)地級市來做，第二年就變成兩省一市，接下來安徽、江西、福建都進(jìn)入布局合作，而發(fā)展最快的是成渝城市群。

2014年9月，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布。2015年11月，“十三五”規(guī)劃建議提出，“以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以‘一帶一路’建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶?！?/p>

郁鴻勝介紹到，長江經(jīng)濟(jì)帶由11個(gè)省市的“三大二小”共5個(gè)城市群所構(gòu)成。其中，長三角城市群經(jīng)濟(jì)總量約14.7億元，占全國的20%；長江中游城市群由湖北武漢的“1+8”城市群、湖南的長（沙）、株（洲）、（湘）潭城市群和江西的南昌、鄱陽湖城市群等所組成，GDP約7.1萬億元；成渝城市群由成都部分區(qū)域和重慶所構(gòu)成，GDP約4.8萬億元；另外還有云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群。

也就是說，長江經(jīng)濟(jì)帶33萬億的經(jīng)濟(jì)總量約占全國GDP的45%左右。

郁鴻勝認(rèn)為，長江中游城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制是布局合作，即由部分地、市來決定如何進(jìn)行合作，并不斷進(jìn)行調(diào)整和變化。而長三角城市群走過了區(qū)域的布局合作和要素合作階段，目前已經(jīng)進(jìn)入到了區(qū)域合作的最高層面，即制度合作階段。

郁鴻勝進(jìn)一步指出，長三角地區(qū)的合作不僅是經(jīng)濟(jì)合作，而是經(jīng)濟(jì)社會人口資源環(huán)境的可持續(xù)、全面性的政府制度資源合作。政府的資源合作解決的是生產(chǎn)關(guān)系的問題，促進(jìn)生產(chǎn)力的速度提升。但是由于它的傳導(dǎo)機(jī)制慢，所以長江經(jīng)濟(jì)帶的合作是軟性的、協(xié)調(diào)性的經(jīng)濟(jì)制度。

一般認(rèn)為，長三角的規(guī)劃與發(fā)展分為四個(gè)空間層次。

1）三省一市（江浙滬皖）的行政區(qū)域是長三角的大區(qū)域概念；

2）長三角城市群，是國家剛頒布了規(guī)劃26個(gè)城市（上海，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城）的集群；

3）大上海的都市經(jīng)濟(jì)圈，同城化的地區(qū)，就是“1+6”的概念（上海+蘇州、無錫、南通、嘉興、寧波、舟山）；

4）長三角城市群的核心城市，即上海。

而在這四個(gè)空間層次里，加快長三角一體化的重點(diǎn)在于大上海都市經(jīng)濟(jì)圈和外圍城市群的建設(shè)。目前，作為核心城市的上海，正在推動一些戰(zhàn)略，從而和長三角地區(qū)的其他城市形成聯(lián)動。

長三角一體化處于窗口期

十九大報(bào)告提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

上海市人民政府發(fā)展研究中心發(fā)展處處長高騫認(rèn)為，十九大報(bào)告對東部沿海地區(qū)，尤其是長三角城市群提出了更高的要求。他認(rèn)為，當(dāng)前是加速推進(jìn)長三角一體化的最好窗口期。

高騫指出，從人口、市場規(guī)模、發(fā)展前景來看，長江三角洲地區(qū)已經(jīng)初步形成了世界級一流大城市群的初步框架，是我國經(jīng)濟(jì)增長潛力最大、增長速度最快、發(fā)展活力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)地帶，經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)達(dá)，已成為全國發(fā)展基礎(chǔ)最好、體制環(huán)境最優(yōu)、整體競爭力最強(qiáng)的地區(qū)之一，有著巨大的發(fā)展空間。近年來，長三角地區(qū)在加快建設(shè)黃金水道、開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作、交通互聯(lián)互通、加強(qiáng)科技成果交流、促進(jìn)流域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控等方面進(jìn)行了積極的探索，取得了一些成效。隨著長三角地區(qū)已經(jīng)形成了比較完備的高鐵和高速公路網(wǎng)絡(luò)，江浙滬皖三省一市主要結(jié)點(diǎn)城市之間基本上處于兩小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，整個(gè)長三角地區(qū)已進(jìn)入深度同城化狀態(tài)，長三角地區(qū)將進(jìn)入深度一體化的新階段，也面臨著新的挑戰(zhàn)。

郁鴻勝指出，現(xiàn)在還在用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析方法，即“三駕馬車”（投資、消費(fèi)、外貿(mào)出口）分析長江經(jīng)濟(jì)帶某個(gè)具體地區(qū)，這并不試用，尤其是在全球化和長江經(jīng)濟(jì)帶一體化的背景下。比如，投資不一定帶動本地的經(jīng)濟(jì)，而消費(fèi)總量也不一定消費(fèi)本地所生產(chǎn)的產(chǎn)品。

高騫認(rèn)為，要想進(jìn)一步推動長三角深度一體化的進(jìn)程，要以解決深層次問題為突破口，攻堅(jiān)解決行政壁壘、市場分割的體制機(jī)制問題，避免重大項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化等現(xiàn)象，推動上海發(fā)揮核心城市功能，實(shí)現(xiàn)與周邊城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

長三角一體化如何深度融合

面對以上的挑戰(zhàn)和問題，高騫認(rèn)為，長三角的深度一體化，是多主體、多層次推進(jìn)的一體化，是人、技術(shù)、資金、項(xiàng)目等各類生產(chǎn)要素充分活躍流動的一體化。具體可從三個(gè)方面展開實(shí)現(xiàn)。

第一，要樹立新的理念。搭建各類開放平臺，變原來的單向溢出為雙向交流、互動發(fā)展，長三角地區(qū)要共聚發(fā)展資源，共同參與國際競爭，共同打造世界級的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

第二，要有新的路徑。長三角深度一體化的前提是規(guī)劃的一體化，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、科技創(chuàng)新等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)劃的專項(xiàng)對接，大家形成共識，一致認(rèn)可，共同推動。

第三，探索長三角深度一體化的新載體。兩個(gè)方面：一是空間上要重視上海毗鄰地區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)、交通和社會事業(yè)的對接與協(xié)同布局，與周邊城市形成聯(lián)動發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)上要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)上海具有優(yōu)勢的制造、服務(wù)領(lǐng)域向周邊擴(kuò)散溢出，形成品牌效應(yīng)。比如，以科技成果推廣轉(zhuǎn)移等形式推動上海的科技創(chuàng)新項(xiàng)目異地轉(zhuǎn)化，再比如推動上海的醫(yī)療、教育等跨區(qū)域布局發(fā)展。

上海前灘新興產(chǎn)業(yè)研究院院長何萬篷提出，長三角正處于新一體化的時(shí)間窗口。這個(gè)新一體化，“新”在重大人事安排讓人腦洞大開，對未來的制度創(chuàng)新充滿期待；“新”在上海的姿態(tài)有微妙轉(zhuǎn)變，比之前更積極更主動；“新”在相關(guān)各方的行事風(fēng)格，都講求以實(shí)在動作去解決實(shí)際問題。上述之“新”，將顯著改變前面幾輪一體化“有愿景缺路徑”，“抽象肯定，具體不一定”，“江浙起勁，上海矜持”，“夜里想了千條路，早起依然賣豆腐”的狀態(tài)。

何萬篷認(rèn)為，新一體化，其實(shí)早在次貸危機(jī)后就開始了，而且是更多基于市場邏輯。其首要推動力是企業(yè)的原生反應(yīng)，尋找新的利潤源。我們看到，大量的浙商、蘇商經(jīng)由上海，迭代成新滬商，強(qiáng)勢挺進(jìn)域內(nèi)新市場。第二個(gè)推動力來自于政府的應(yīng)激反應(yīng)，要對沖經(jīng)濟(jì)危機(jī)。譬如，借“4萬億”東風(fēng)，虹橋商務(wù)區(qū)等樞紐型戰(zhàn)略平臺相繼建成，上?！俺情T”洞開，江浙滬皖通過大交通基礎(chǔ)設(shè)施，在空間上更近了?，F(xiàn)在要做的，就是用政治邏輯，對市場邏輯進(jìn)行固化、強(qiáng)化和優(yōu)化。

十九大報(bào)告中提出，形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快培育國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。對此，何萬篷認(rèn)為，新一體化對上海提出了更高的要求，要在全局大局中識別自身的特殊位置和特殊使命，要時(shí)不我待、只爭朝夕，去提升區(qū)域協(xié)同能力，拓展城市國際權(quán)力?；诖?，何萬篷提出了新一體化的要義，就是連接周邊、鏈接全球，向下兼容、向上迭代，硬實(shí)力支撐、軟實(shí)力引領(lǐng)，共同打造面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

何萬篷指出，推進(jìn)新一體化的當(dāng)務(wù)之急，是形成共識，讓共識牽引共同行動，“熔解”碎片化、板結(jié)化的區(qū)域發(fā)展規(guī)則和規(guī)劃。在共建共享、互聯(lián)互通、流留結(jié)合、以流促留中，規(guī)避“合成謬誤”，讓上海更強(qiáng)（全球影響力），讓長三角更勻（平衡、充分）。

何萬篷還建議，上海要聚焦貿(mào)易服務(wù)，建設(shè)國際消費(fèi)中心城市，推進(jìn)城市功能有序升級。

上海如何更好地服務(wù)長三角

從地理空間的角度來看，根據(jù)對1990年以來我國城市群的研究，華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院黨委書記孫斌棟認(rèn)為，城市群的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多中心化的趨勢，人均GDP水平的提高和人口規(guī)模的增加是導(dǎo)致多中心化的主要原因。選擇與長三角空間范圍大致相當(dāng)?shù)陌l(fā)達(dá)國家，對比下來發(fā)現(xiàn)，英國、法國和日本等市場化程度較高的國家，都呈現(xiàn)單中心的形態(tài)，而德國是個(gè)特例，具有很強(qiáng)的多中心協(xié)調(diào)發(fā)展特征，這不僅與其歷史上諸侯大公國眾多有關(guān)，也是二戰(zhàn)后美國不允許德國出現(xiàn)強(qiáng)大的城市而做的制度安排使然。

孫斌棟指出，長三角一體化的根本在于要素市場一體化和企業(yè)布局一體化。中國改革開放以來最大的成功之一就是在于經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)，調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。市場化就需要把地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力收走，但目前還做不到。因此，多中心的發(fā)展是能被廣泛接受的一個(gè)格局，即以上海為核心的多中心協(xié)調(diào)發(fā)展。

孫斌棟認(rèn)為，相比于京津冀地區(qū)和其他，長三角城市群的一體化程度更高。計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析顯示，京津冀地區(qū)大城市對小城市具有很強(qiáng)的虹吸效應(yīng)，新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)稱之為“集聚陰影”；而長三角地區(qū)，大城市對小城市具有正向溢出效應(yīng)，大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)程度較高。不過，孫斌棟指出，上海作為長三角的核心城市，對周邊發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用還有很大提升空間，尤其是上海不少制造業(yè)企業(yè)，其生產(chǎn)環(huán)節(jié)還主要集聚在上海行政區(qū)域范圍內(nèi)，對周邊輻射作用還很有限，而紐約、倫敦和東京等全球城市，其制造業(yè)企業(yè)的各段價(jià)值鏈部門已經(jīng)在更大范圍內(nèi)一體化布局了。

上海交通大學(xué)特聘教授陸銘認(rèn)為，上海在過去若干年的時(shí)間里，與其周邊的長三角城市競合關(guān)系里，往往認(rèn)為競爭大于合作，背后的原因可能是由于思想和體制機(jī)制的問題沒有得到解決。他認(rèn)為這個(gè)時(shí)代應(yīng)該過去了，未來要更多強(qiáng)調(diào)上海和其它城市之間的分工協(xié)作關(guān)系。

對比其他全球城市，陸銘指出，上海的勞動生產(chǎn)率和房價(jià)之間的關(guān)系差距是最大的。比如跟香港比，上海的勞動生產(chǎn)率只有香港的1/3，但房價(jià)卻逼近香港。陸銘提出，如果按照上海目前的土地開發(fā)強(qiáng)度，政策導(dǎo)向是限制開發(fā)。那么，未來在潛在的“上海都市圈”范圍之內(nèi)，會形成一個(gè)圍繞上海中心城區(qū)的15—20公里的隔離帶，可能是農(nóng)田，也可能是綠地。但是這個(gè)隔離帶的形成可能會產(chǎn)生幾個(gè)結(jié)果，一是可能會在上海中心城區(qū)的外圍形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)洼地；二是限制了上海的住房供應(yīng)；三是如果上海都市圈建設(shè)，上海未來的軌道交通將會從市中心出發(fā)開到農(nóng)田里，再開到城市，這是一個(gè)非常低效的土地利用和軌道交通的發(fā)展模式。

因此，陸銘提出上海都市圈的建設(shè)，能更好地服務(wù)于長三角地區(qū)。他提出的都市圈概念，是以超大城市為中心半徑50公里左右的軌道交通密集連接的日通勤圈，以上海為例，50公里要延伸到太倉、昆山、嘉興的位置，也就是要突破上海市的行政邊界。而建設(shè)大上海都市圈，最大的問題就是基礎(chǔ)設(shè)施問題，需要放射狀加環(huán)線狀的密集軌道交通網(wǎng)。在50公里的半徑內(nèi)，若想縮短時(shí)間，上海就需要用大體量及快速的軌道交通連接周邊的區(qū)域。

一般會認(rèn)為，城市群內(nèi)交通設(shè)施的建設(shè)會促進(jìn)多中心的發(fā)展。但是，孫斌棟指出，交通設(shè)施的作用是雙向的，對中國13個(gè)大城市群的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，城市群內(nèi)交通連接可能在初期會把周邊人口吸引到中心而不是分散出去。他建議，在上海都市區(qū)（圈）范圍內(nèi)，可以像其他全球城市一樣，建設(shè)城際軌道交通，發(fā)展大站車，與多中心空間規(guī)劃格局相匹配，進(jìn)行人流的分流。

陸銘認(rèn)為，未來上海的競爭力會受到兩個(gè)成本的影響，第一個(gè)是土地成本，會被土地供應(yīng)所限制；第二個(gè)是勞動力成本，特別是所謂低技能勞動者的勞動力成本，會被人口政策抬高。如果這兩個(gè)成本抬高，可能就導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率和成本之間的差別繼續(xù)增大，從而降低上海的競爭力，因此，相應(yīng)的土地和人口政策應(yīng)做出調(diào)整，盡早制定上海都市圈的規(guī)劃，而不僅僅是在上海市的行政邊界內(nèi)做規(guī)劃。

（活動錄音整理：孔娜娜）