新冠肺炎疫情不確定性和烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性均在上升，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成可觀察到的內(nèi)外約束，穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較此前一段時(shí)間出現(xiàn)較為明顯的攀升趨勢(shì)。

當(dāng)前，既已出臺(tái)的退稅減稅降費(fèi)等相關(guān)政策對(duì)相應(yīng)市場(chǎng)主體的紓困已見(jiàn)明顯成效，相關(guān)轉(zhuǎn)移支付安排也切實(shí)為地方財(cái)政落實(shí)相關(guān)政策起到了可見(jiàn)的托底作用。然而，不得不說(shuō)，在歷經(jīng)俄烏局勢(shì)時(shí)間軸拉長(zhǎng)以及我國(guó)主要城市周期較長(zhǎng)的疫情影響之后，再加上美國(guó)貨幣政策調(diào)整及大宗商品價(jià)格上漲，內(nèi)外約束明顯有持續(xù)收緊的態(tài)勢(shì)，對(duì)今年落實(shí)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定工作以及順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)均形成可觀察到的挑戰(zhàn)和一定程度上的壓力。

同時(shí)，考慮到疫情沖擊之前美國(guó)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能的鉗制路徑，尤其是參考美國(guó)對(duì)日本金融戰(zhàn)教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)下全球通脹形勢(shì)，財(cái)政政策更宜發(fā)揮自身結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地主動(dòng)作為，為穩(wěn)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)有效積極力量。在當(dāng)前約束條件下，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策應(yīng)可考慮三大可用空間，而這三大可用空間在當(dāng)前落實(shí)中均面臨一定堵點(diǎn)，亟待切實(shí)疏通落實(shí)，以財(cái)政政策空間的切實(shí)有效釋放來(lái)助力宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的達(dá)成。

在內(nèi)外約束下穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政政策的可用空間

基于內(nèi)外約束下穩(wěn)增長(zhǎng)壓力陡增的研判，結(jié)合相關(guān)調(diào)研情況，財(cái)政政策三大主要可用空間為：政策加快落地可能產(chǎn)生的效能空間、政策穩(wěn)定性可能釋放的預(yù)期空間與特別國(guó)債可能創(chuàng)造的刺激空間。釋放這些政策空間，預(yù)期將能夠在很大程度上進(jìn)一步提升財(cái)政政策積極性，更好地服務(wù)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)。

以退稅減稅降費(fèi)為核心的本輪既出臺(tái)政策，其體量從研究視角來(lái)觀察可說(shuō)是較為可觀的，政策力度表現(xiàn)方面并不弱，部分政策落地迅速、效果明顯。同時(shí)，仍需注意的是，當(dāng)前恐存在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接拉動(dòng)作用的投資相關(guān)政策落地相對(duì)滯后的相關(guān)問(wèn)題，可能導(dǎo)致政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)效能的釋放不顯著。

從市場(chǎng)主體視角觀察，政策穩(wěn)定性被報(bào)以較高期待。反觀政策穩(wěn)定性欠缺的當(dāng)下表現(xiàn)，主要包括由于一些政策的確定性目標(biāo)所導(dǎo)致的其他政策不確定性攀升，以及同一個(gè)領(lǐng)域不同部門相關(guān)規(guī)定規(guī)范存在抵牾現(xiàn)象從而導(dǎo)致市場(chǎng)相關(guān)主體出現(xiàn)政策預(yù)期差異。這些政策穩(wěn)定性欠缺的表現(xiàn)，勢(shì)必會(huì)在一定程度上對(duì)積極財(cái)政政策切實(shí)落地造成阻滯，而若能夠助推其切實(shí)提升，便能夠以穩(wěn)定相關(guān)主體預(yù)期、推動(dòng)相關(guān)實(shí)施行為落地的形式達(dá)成釋放財(cái)政政策積極推動(dòng)力的目標(biāo)。

從行業(yè)研究情況觀察總結(jié)，金融機(jī)構(gòu)等部門對(duì)特別國(guó)債期待值是比較高的。我國(guó)在歷史上曾發(fā)行過(guò)三次特別國(guó)債，首次是1998年向四大行定向發(fā)行的2700億元，第二次是2007年發(fā)行1.55萬(wàn)億成立中投公司，第三次就是2020年的1萬(wàn)億抗疫特別國(guó)債。

鑒于此，考慮到今年宏觀經(jīng)濟(jì)受到的內(nèi)外影響，及其在很大程度上所帶有的不可預(yù)測(cè)性，特別時(shí)期的特別手段也具備相應(yīng)的必要性，但是否推出、何時(shí)推出、以何種方式推出，則是特別值得進(jìn)一步實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)觀察探討的關(guān)鍵內(nèi)容。

在內(nèi)外約束下穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政政策的可能堵點(diǎn)

從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)觀察，我國(guó)投資相關(guān)政策落地堵點(diǎn)，主要集中在項(xiàng)目投向堵點(diǎn)和體制機(jī)制堵點(diǎn)兩個(gè)方面。

在項(xiàng)目投向堵點(diǎn)方面，目前待落地項(xiàng)目數(shù)量未見(jiàn)不足，但符合相關(guān)條款規(guī)定的項(xiàng)目數(shù)量，另一方面項(xiàng)目庫(kù)缺位導(dǎo)致項(xiàng)目庫(kù)存不足。

在體制機(jī)制堵點(diǎn)方面，專項(xiàng)債對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流及地方配套財(cái)力要求高，但符合條件的項(xiàng)目相對(duì)較少，而PPP模式則以存量為主，新項(xiàng)目采用存在一些導(dǎo)致項(xiàng)目難切實(shí)落地的壁壘。

在相關(guān)學(xué)術(shù)研究的調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，基建項(xiàng)目切實(shí)落實(shí)目標(biāo)的達(dá)成總體看來(lái)還是存在一些難點(diǎn)的。

首先，一些項(xiàng)目是明確地方提供配套資金的，但隨著當(dāng)下形勢(shì)嚴(yán)峻程度的攀升，地方財(cái)政面臨的相應(yīng)約束程度也在隨之提高。

其次，在方方面面均符合交叉條件的項(xiàng)目數(shù)量及存量其實(shí)還是低于預(yù)期的，相關(guān)政策出臺(tái)后，相應(yīng)資金在極短期內(nèi)能夠匹配上方方面面都十分合適的項(xiàng)目，存在一定落實(shí)難度。

再次，目前全國(guó)疫情仍然存在點(diǎn)狀頻發(fā)，為相關(guān)政策落實(shí)造成很大程度上的不確定性環(huán)境，基建施工的開(kāi)展在很大程度上會(huì)受到這些不確定性因素的影響，同時(shí)實(shí)施主體積極性及預(yù)期也會(huì)受到連帶影響。

在內(nèi)外約束下穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，財(cái)政政策的落實(shí)思路

針對(duì)當(dāng)下內(nèi)外約束的宏觀形勢(shì)，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策的落實(shí)思路是，切實(shí)疏通政策落地堵點(diǎn)，增強(qiáng)政策穩(wěn)定性，擴(kuò)大有效投資釋放消費(fèi)潛力，追蹤宏觀形勢(shì)動(dòng)態(tài)預(yù)研特別國(guó)債，把握時(shí)間窗口期，結(jié)構(gòu)性改革不停腳。

第一，切實(shí)推進(jìn)政策加快落地，產(chǎn)生效能空間。解決投向堵點(diǎn)方面，可考慮新老基建融合項(xiàng)目，能夠形成有效投資，并有效釋放消費(fèi)潛力。比如：智慧公路—智慧出行服務(wù)—智慧汽車，物聯(lián)智慧出行；鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，考慮新老基建結(jié)合，充分考慮前瞻性，適當(dāng)超前，不走先建后升級(jí)的傳統(tǒng)路子；“碳達(dá)峰、碳中和”基金，新能源產(chǎn)業(yè)鏈（電動(dòng)車、鋰電、風(fēng)電、光伏），相關(guān)減碳低碳產(chǎn)業(yè)。解決體制機(jī)制堵點(diǎn)方面，可考慮在具體項(xiàng)目運(yùn)作中，積極主動(dòng)推動(dòng)PPP模式與專項(xiàng)債配合。比如使用者付費(fèi)型項(xiàng)目，包括智慧公路，現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，更適合專項(xiàng)債。配套資金方面的要求應(yīng)根據(jù)地方財(cái)力情況因地制宜。

第二，提升政策穩(wěn)定性，釋放預(yù)期空間。將產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈納入通盤(pán)考慮，建立保鏈穩(wěn)鏈機(jī)制，與抗疫政策協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)。政策預(yù)判中重視受疫情沖擊較為嚴(yán)重地區(qū)或城市的企業(yè)及資金流動(dòng)情況，以及這些流動(dòng)變化可能對(duì)投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等產(chǎn)生的影響。對(duì)一些有助于拉動(dòng)投資、釋放消費(fèi)空間的相關(guān)政策，盡量避免強(qiáng)約束文字范式的強(qiáng)調(diào)性加碼解釋，穩(wěn)定相關(guān)市場(chǎng)主體及地方主體預(yù)期。

第三，追蹤宏觀形勢(shì)動(dòng)態(tài)預(yù)研特別國(guó)債。啟用特別國(guó)債應(yīng)注重兩個(gè)前置條件：一是投資相關(guān)政策堵點(diǎn)是否切實(shí)得以解決，后續(xù)政策出臺(tái)后，其切實(shí)落實(shí)過(guò)程是否可以避免強(qiáng)制約，是否具備切實(shí)達(dá)成政策效力目標(biāo)的條件；二是投資相關(guān)政策力度較當(dāng)下經(jīng)濟(jì)體量及下行壓力而言是否足夠，若非，則宜考慮當(dāng)機(jī)立斷拉動(dòng)加碼。

特別值得注意的是，內(nèi)外預(yù)期在當(dāng)下時(shí)期至關(guān)重要，我國(guó)抗疫政策在文化形態(tài)上與西方形成顯著差異，此時(shí)在經(jīng)濟(jì)政策中再啟用抗疫字眼，與2020年意義有大不同。在類型選擇方面，或更宜與預(yù)算調(diào)整手段結(jié)合考慮，在發(fā)揮穩(wěn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，保住內(nèi)外預(yù)期。

第四，利用時(shí)間窗口期，為中長(zhǎng)期開(kāi)拓財(cái)政政策可用空間。內(nèi)外壓力之下，是結(jié)構(gòu)性調(diào)整的時(shí)間窗口。房地產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅在當(dāng)下處于穩(wěn)定資產(chǎn)錨的考慮已不易操之過(guò)急，但產(chǎn)權(quán)改革與要素市場(chǎng)化改革正處于窗口期，尤其是作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字要素產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，與數(shù)字要素價(jià)值、數(shù)字要素資產(chǎn)、數(shù)字要素產(chǎn)權(quán)的相關(guān)改革，或能夠一方面從核算上為GDP彌補(bǔ)低估缺口，另一方面能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定長(zhǎng)期制度基礎(chǔ)。

（作者蘇京春為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副研究員、碩士生導(dǎo)師，著有《論中等收入階段的收入分配》《行為公共政策》等，合著有《中國(guó)的坎》《共同富?！贰豆┙o側(cè)改革：新供給簡(jiǎn)明讀本》等，譯著有《通往衰敗之路》《經(jīng)濟(jì)奇點(diǎn)》《經(jīng)濟(jì)學(xué)家時(shí)刻》等。）