當(dāng)前上海面臨城市快速發(fā)展和資源環(huán)境緊約束的現(xiàn)實(shí)矛盾，盤活存量工業(yè)用地資源是積極推進(jìn)城市更新的重要手段，對(duì)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要性日增。為了有序推進(jìn)轉(zhuǎn)型地區(qū)的規(guī)劃編制工作，2014年上海市規(guī)土局制定了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法（試行）》，2016年市政府正式批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》【滬府辦〔2016〕22號(hào)】（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），作為規(guī)范存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型的政策依據(jù)。

自2014年政策試行以來(lái)，工業(yè)用地轉(zhuǎn)型仍然艱難，尤其是零星工業(yè)用地的自主轉(zhuǎn)型積極性不高。本文結(jié)合實(shí)際工作中的轉(zhuǎn)型規(guī)劃案例，試圖理清規(guī)劃審批部門、規(guī)劃組織編制部門和土地權(quán)利人三方的博弈過(guò)程，并理解不同角色在決策過(guò)程中獲得的利益及風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)這一過(guò)程的梳理，分析政策本身是否存在問(wèn)題，并為上海將來(lái)推動(dòng)城市更新提供新的思路。

本次課題研究對(duì)象主要是上海市中心城范圍內(nèi)的零星工業(yè)用地，并結(jié)合中心城的實(shí)際轉(zhuǎn)型案例。零星工業(yè)用地是指地塊地籍信息為工業(yè)，且通過(guò)招牌掛獲得房地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)證，土地權(quán)利人單一的工業(yè)用地。

上海中心城的零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型情況

在2014年《辦法（試行）》出臺(tái)后，徐匯區(qū)便編制了《徐匯區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃》。規(guī)劃按照《辦法》的要求，將全區(qū)的工業(yè)用地分整體轉(zhuǎn)型和零星轉(zhuǎn)型兩種方式。整體轉(zhuǎn)型分為漕河涇、濱江和華涇3個(gè)片區(qū)，零星轉(zhuǎn)型則在篩選過(guò)后，最終確定了91個(gè)地塊，共86 hm2工業(yè)用地，作為未來(lái)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)項(xiàng)目。

截止到2017年9月，徐匯區(qū)零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型僅有2016年啟動(dòng)的199B-7地塊，項(xiàng)目于2017年底獲得規(guī)劃調(diào)整的批文。值得注意的是，這個(gè)零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的案例不在當(dāng)初規(guī)劃的91個(gè)地塊中，而是有意愿的開(kāi)發(fā)商主動(dòng)向區(qū)級(jí)政府上報(bào)，最終列入了2017年徐匯區(qū)工業(yè)用地年度轉(zhuǎn)型計(jì)劃。

《徐匯區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃》確定的零星轉(zhuǎn)型工業(yè)用地。  作者 繪

中心城區(qū)域內(nèi)除徐匯區(qū)外，靜安區(qū)和浦東新區(qū)各有1塊型工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，分別是市北工業(yè)園區(qū)的02-16-A地塊和金橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的3-7地塊。

2014-2017年中心城轉(zhuǎn)型零星工業(yè)用地。  作者 繪

中心城區(qū)域內(nèi)正在轉(zhuǎn)型或已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型的三塊工業(yè)用地在轉(zhuǎn)型之前均為現(xiàn)狀地籍信息為工業(yè)的用地，但是并沒(méi)有進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)，而是作為汽車4S店、賓館和底商等功能使用，并且他們的轉(zhuǎn)型方向全部是從工業(yè)轉(zhuǎn)為商業(yè)辦公混合用地。

中心城三塊轉(zhuǎn)型工業(yè)用地現(xiàn)狀情況。  作者 攝

可以看出，自《辦法》實(shí)施后，中心城零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的數(shù)量較少、規(guī)模較小，與新一輪上?？傄?guī)推動(dòng)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的規(guī)劃要求差距較大。

工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策解讀

《辦法》作為一份上海市規(guī)劃和土地管理局出臺(tái)的政策性文件，主要目的是為了適應(yīng)資源環(huán)境緊約束下的城市發(fā)展新常態(tài)，提高存量工業(yè)用地的利用質(zhì)量和綜合效益，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展和城市有機(jī)更新，支持具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)，建立規(guī)范、有序、共享的存量工業(yè)用地盤活機(jī)制。

可以看出，《辦法》的主要目的是為了盤活現(xiàn)有的存量工業(yè)用地資源，同時(shí)還提到了要在中心城貫徹“雙增雙減”要求，著力增加公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施。也就是說(shuō)政策鼓勵(lì)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過(guò)程為城市空間的公共屬性做出貢獻(xiàn)。

《辦法》提供了區(qū)域整體轉(zhuǎn)型和零星轉(zhuǎn)型兩種存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型方式，兩種轉(zhuǎn)型方式除了轉(zhuǎn)型規(guī)模的不同，其他轉(zhuǎn)型路徑基本一致。由于區(qū)域整體轉(zhuǎn)型涉及的利益主體較為復(fù)雜，本文主要研究零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。

對(duì)于零星工業(yè)用地，只要滿足一定條件，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議集體決策同意后，可由原土地權(quán)利人采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，按照規(guī)劃用途自行開(kāi)發(fā)：

（1）規(guī)劃用途為非住宅類的經(jīng)營(yíng)性用地。

（2）未納入舊城改造范圍內(nèi)的。

（3）權(quán)利主體單一且周邊無(wú)規(guī)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的。

（4）擬轉(zhuǎn)型發(fā)展的項(xiàng)目，經(jīng)區(qū)縣政府相關(guān)部門評(píng)估，具有明確的產(chǎn)業(yè)和功能，并滿足投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

零星工業(yè)用地自行開(kāi)發(fā)的，應(yīng)向政府無(wú)償提供不少于10%比例的建設(shè)用地用于公益性設(shè)施、公共綠地等建設(shè)，具體空間由各區(qū)縣政府按照規(guī)劃確定。如無(wú)法提供公益性建設(shè)用地的，應(yīng)將不少于15%的地上經(jīng)營(yíng)性物業(yè)產(chǎn)權(quán)無(wú)償提供給區(qū)縣政府相關(guān)部門，定向用于公共用途，以及區(qū)域內(nèi)土地房屋征收、建設(shè)用地減量化等工作的經(jīng)營(yíng)性物業(yè)補(bǔ)償。同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)型為商業(yè)、辦公用地的，開(kāi)發(fā)單位須在出讓年期內(nèi)長(zhǎng)期持有60%以上的物業(yè)產(chǎn)權(quán)。

土地權(quán)利人應(yīng)按照新土地使用條件下土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格的差額，補(bǔ)繳出讓價(jià)款，并按照規(guī)劃用途取得新的建設(shè)用地使用權(quán)。

總體來(lái)看，《辦法》為上海市零星工業(yè)用地的更新提供了一條新的路徑。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，隨著上海市新一輪總體規(guī)劃的編制，逐漸明確了服務(wù)業(yè)是上海市主城片區(qū)，尤其是中心城的核心功能。近年來(lái)政府積極鼓勵(lì)中心城的工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，其目的是為了將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、辦公等經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)現(xiàn)城市化的改造。

傳統(tǒng)的更新方式是通過(guò)政府統(tǒng)一收儲(chǔ)工業(yè)用地，然后再通過(guò)土地市場(chǎng)進(jìn)行招拍掛出讓。《辦法》則給原土地權(quán)利人提供了一條綠色通道，讓其在滿足政府對(duì)公益性設(shè)施要求的前提下，通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金的方式，自行變更土地使用方式。這種方式在一定程度上降低了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的交易成本，同時(shí)還可以緩解中心城公共設(shè)施、公共空間缺乏的問(wèn)題，是政府在更新規(guī)劃制度上的一次嘗試。

零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型參與主體

1）規(guī)劃審批部門

存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型指的是地籍信息為工業(yè)的土地改變土地使用性質(zhì)，而這一改變首先要符合控制性詳細(xì)規(guī)劃。對(duì)于控詳規(guī)劃中已經(jīng)規(guī)劃為非工業(yè)性質(zhì)的用地，轉(zhuǎn)型過(guò)程主要牽扯到規(guī)劃實(shí)施；對(duì)于依然規(guī)劃為工業(yè)的用地（這種情況較為多見(jiàn)），則需要調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃。而規(guī)劃調(diào)整規(guī)程中對(duì)于轉(zhuǎn)型后開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、高度和設(shè)施配置等規(guī)劃指標(biāo)的裁量權(quán)，則成為了規(guī)劃審批部門（上海市人民政府、上海市規(guī)土局）用以博弈的主要手段。

2）規(guī)劃組織編制部門

根據(jù)《辦法》，存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型應(yīng)根據(jù)年度計(jì)劃，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議集體決策同意后，方可執(zhí)行。因此區(qū)縣人民政府作為制定年度轉(zhuǎn)型計(jì)劃和組織控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的主體，擁有決定工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是否能發(fā)起并執(zhí)行的權(quán)利。對(duì)于上海來(lái)說(shuō)，各區(qū)實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并且是土地轉(zhuǎn)型過(guò)程中實(shí)際的成本支出者和利益獲得者，相比較于市級(jí)政府，各區(qū)級(jí)政府的考慮角度更偏向于實(shí)際。

3）土地權(quán)利人

作為零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的實(shí)際的操作者，土地權(quán)利人是較為弱勢(shì)的。整個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，只有在最開(kāi)始的轉(zhuǎn)型項(xiàng)目上報(bào)階段，土地權(quán)利人可以決定是否走自主轉(zhuǎn)型這條通道，之后便沒(méi)有更多有效的手段參與到博弈過(guò)程中。

零星工業(yè)用地的土地權(quán)利人可以分為國(guó)企和私企兩種，兩者的區(qū)別在于國(guó)企一般規(guī)模較大，資金較為充足，而私企一般規(guī)模較小，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。對(duì)于上海來(lái)說(shuō)，國(guó)企還可以分為國(guó)家級(jí)（如張江、漕河涇）、市級(jí)（如市北園區(qū)）和區(qū)級(jí)（區(qū)管的國(guó)企開(kāi)發(fā)商）3種。

零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型參與主體示意。  作者 繪

零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型博弈過(guò)程

零星工業(yè)用地有兩種轉(zhuǎn)型方式。一種是收儲(chǔ)后轉(zhuǎn)型。工業(yè)用地收儲(chǔ)后轉(zhuǎn)型是指區(qū)級(jí)人民政府依照法定程序通過(guò)收購(gòu)的方式取得現(xiàn)狀工業(yè)用地的土地使用權(quán)，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開(kāi)發(fā)整理后，通過(guò)招拍掛的方式向社會(huì)提供其他各類經(jīng)營(yíng)性用地的行為。通常這種轉(zhuǎn)型方式應(yīng)先通過(guò)區(qū)規(guī)土局列入到土地儲(chǔ)備計(jì)劃中，然后再通過(guò)較為復(fù)雜的流程才能完成工業(yè)用地的更新。

另一種是自主轉(zhuǎn)型。工業(yè)用地自主轉(zhuǎn)型是指滿足政策要求的情況下，原土地權(quán)利人采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，按照規(guī)劃用途自行開(kāi)發(fā)工業(yè)用地。這種轉(zhuǎn)型方式應(yīng)先通過(guò)區(qū)規(guī)土局制定年度轉(zhuǎn)型計(jì)劃，然后通過(guò)組織規(guī)劃調(diào)整的方式盡量滿足土地權(quán)利人訴求，最終使土地權(quán)利人可以在依然持有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上改變土地使用方式。

兩種工業(yè)用地轉(zhuǎn)型方式示意。  作者 繪

零星工業(yè)用地在轉(zhuǎn)型過(guò)程中涉及規(guī)劃審批部門、規(guī)劃組織編制部門及土地權(quán)利人3個(gè)主體，通過(guò)分析收儲(chǔ)后轉(zhuǎn)型和自主轉(zhuǎn)型兩種模式下不同開(kāi)發(fā)主體的利益與風(fēng)險(xiǎn)，可以嘗試得出零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型推進(jìn)不力的原因，如下表。

不同轉(zhuǎn)型方式下參與主體的利益與風(fēng)險(xiǎn)。  作者 制圖

199B-7地塊是位于徐匯區(qū)WS5單元內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，用地面積8968 m2。土地權(quán)利人為上海住建創(chuàng)意企業(yè)管理有限公司（私企），使用年限為2011年6月10日—2056年1月25日。如果業(yè)主沒(méi)有意愿的話，政府在未來(lái)近50年內(nèi)很難通過(guò)收儲(chǔ)的方式更新這塊工業(yè)用地。土地現(xiàn)狀作為汽車4S店、汽車配件維修點(diǎn)使用。

199B-7地塊原規(guī)劃用地性質(zhì)為環(huán)衛(wèi)市政設(shè)施用地（U14），業(yè)主的意愿是調(diào)整為商業(yè)辦公混合用地（C2C8），并且將地塊的容積率調(diào)整為3.0，建筑高度控制調(diào)整為60 m。按照《辦法》，業(yè)主愿意提供10%的土地作為公共綠地（圖6）。

199B-7地塊轉(zhuǎn)型前后規(guī)劃調(diào)整情況。  作者 繪

結(jié)合案例來(lái)看，規(guī)劃審批部門在轉(zhuǎn)型過(guò)程中更傾向于壓低土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，增加公益性貢獻(xiàn)，而土地權(quán)利人則正好相反，最終的規(guī)劃調(diào)整方案則是兩方博弈妥協(xié)的結(jié)果。而審批部門與業(yè)主之所以能夠形成穩(wěn)定的博弈狀態(tài)則是因?yàn)樗麄兌紱](méi)有足夠的動(dòng)力加快推動(dòng)轉(zhuǎn)型，只有規(guī)劃組織編制部門在整個(gè)過(guò)程中較為積極。

轉(zhuǎn)型過(guò)程中的問(wèn)題及原因探討

從《辦法》退出后的實(shí)施情況來(lái)看，可以用“雷聲大，雨點(diǎn)小”來(lái)形容，例如徐匯區(qū)4年來(lái)僅有一個(gè)地塊采取了零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的方式，且審批過(guò)程較慢。這一情況非常典型的反映了在實(shí)際情況中，最優(yōu)空間的選擇只要涉及到產(chǎn)權(quán)的交易，成本就不會(huì)為零。只要交易的成本大于“好”的空間布局帶來(lái)的效益，最優(yōu)的空間布局就不會(huì)出現(xiàn)（或者說(shuō)，技術(shù)上最優(yōu)的空間布局方案就不是真正最優(yōu)的空間布局）。

從前面的博弈過(guò)程分析，可以看出問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，土地權(quán)利人在轉(zhuǎn)型過(guò)程中是否交易成本過(guò)高，以及工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是否可以帶來(lái)足夠多的空間效益。而這兩個(gè)問(wèn)題分別可以解釋土地權(quán)利人轉(zhuǎn)型積極性不高和規(guī)劃審批部門政策推行意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象。

1）工業(yè)用地轉(zhuǎn)型是否是最優(yōu)的空間布局方案

自上而下地看，工業(yè)用地減量化是上海近年來(lái)堅(jiān)持推行的規(guī)劃政策。上海新一輪總規(guī)也明確提出了要積極推存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。從各種上海市產(chǎn)業(yè)研究的專題的研究成果來(lái)看，目前全市的工業(yè)用地占建設(shè)用地比重過(guò)高，需要轉(zhuǎn)型，但是轉(zhuǎn)型的方向卻并不明確。從《辦法》的要求和實(shí)際轉(zhuǎn)型案例來(lái)看，工業(yè)用地最主要的轉(zhuǎn)型方向就是商辦類用地。而根據(jù)《上海市商業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《上海市商務(wù)集聚區(qū)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》的研究成果，商業(yè)、辦公設(shè)施的規(guī)模已經(jīng)供大于求。規(guī)劃審批部門從全市整體情況分析，對(duì)待工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為商辦用地的規(guī)劃調(diào)整較為謹(jǐn)慎，也就不難理解了。

2）土地權(quán)利人的交易成本是否過(guò)高

自下而上地看，土地權(quán)利人在繼續(xù)持有土地的情況下，改變土地使用性質(zhì)，即便要補(bǔ)繳一定的出讓金和提供一部分的公共利益，應(yīng)該還是有動(dòng)力自主轉(zhuǎn)型。而目前土地權(quán)利人轉(zhuǎn)型積極性不高的主要原因在于大量存在的工業(yè)用地違法使用情況。根據(jù)2014年的上海市工業(yè)用地實(shí)際使用情況調(diào)查，在全市753 km2工業(yè)用地中，實(shí)際仍從事工業(yè)生產(chǎn)的602 km2，占總量的80%；而在中心城86.4 km2工業(yè)用地中，實(shí)際仍從事工業(yè)生產(chǎn)的53.6 km2，占總量的62%。在大量工業(yè)用地違法使用的情況被默認(rèn)的情況下，自主轉(zhuǎn)型的方式很難吸引到零星工業(yè)用地的土地權(quán)利人。與其說(shuō)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的土地交易成本過(guò)高，更加嚴(yán)重的問(wèn)題是工業(yè)用地違法使用成本過(guò)低。

結(jié)論

綜上，《辦法》頒布以來(lái)，推行并不順利的原因恐怕并不在政策本身。工業(yè)用地違法使用的成本過(guò)低導(dǎo)致土地權(quán)利人的自發(fā)轉(zhuǎn)型積極性不高；工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型缺乏合適的方向?qū)е乱?guī)劃審批部門對(duì)于零星轉(zhuǎn)型方式持保留態(tài)度。最終結(jié)果是工業(yè)用地轉(zhuǎn)型作為技術(shù)上的“最優(yōu)方案”，在實(shí)際操作過(guò)程中，既無(wú)法把工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的交易成本降到像業(yè)主違法使用工業(yè)用地那么低，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)足夠的空間效益。

（感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院駱悰副總工程師、熊魯霞顧問(wèn)、規(guī)劃二所奚東帆總工程師指導(dǎo)。）

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