隨著人口出生率持續(xù)走低、老齡化程度進(jìn)一步加深、家庭規(guī)模日趨小型化、人口流動(dòng)更加頻繁，加快發(fā)展普惠托育服務(wù)，日益成為最現(xiàn)實(shí)、最緊迫、最突出的民生問(wèn)題。2019年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)和支持托育服務(wù)發(fā)展的“利好”政策，托育機(jī)構(gòu)和托位數(shù)量明顯增加，服務(wù)供給能力不斷增強(qiáng)。但從調(diào)研情況看，現(xiàn)有托位以收費(fèi)較高的民辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)服務(wù)為主，普惠性托位供給嚴(yán)重不足，實(shí)踐中仍存在不少制約普惠托育服務(wù)健康發(fā)展的瓶頸性因素。 

一、制約普惠托育服務(wù)健康發(fā)展的五大問(wèn)題

（一）存在政策“打架”現(xiàn)象

首先，政策規(guī)定和執(zhí)行不一致。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家衛(wèi)生健康委2019年10月印發(fā)的《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》提出對(duì)新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目均予以支持，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)僅針對(duì)新建托育項(xiàng)目，并不支持改擴(kuò)建項(xiàng)目。以?xún)?nèi)蒙古某民辦幼兒園為例，該園期望轉(zhuǎn)成普惠托育機(jī)構(gòu)，如將原有的30個(gè)學(xué)位改建為托位，則不能獲得補(bǔ)貼，只有增加新的托位才可以申請(qǐng)到相關(guān)補(bǔ)貼。調(diào)查顯示，享受普惠托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的托育機(jī)構(gòu)僅占6.86%，其中民辦托育機(jī)構(gòu)中享受普惠專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的比例更低，僅有2.76%。

其次，政策支持力度和收費(fèi)價(jià)格要求不對(duì)等。現(xiàn)有的普惠專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)僅提供建設(shè)資金補(bǔ)貼而沒(méi)有運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，但要求接受建設(shè)補(bǔ)貼的托育機(jī)構(gòu)按照較低的價(jià)格收費(fèi)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了建設(shè)補(bǔ)貼支持覆蓋范圍和水平不高外，其他類(lèi)型的支持政策也不容樂(lè)觀。享受過(guò)房租減免政策的機(jī)構(gòu)占7.94%，享受稅收優(yōu)惠的機(jī)構(gòu)占5.42%，享受運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)約占5.05%，享受過(guò)培訓(xùn)補(bǔ)助支持的機(jī)構(gòu)約占3.61%，享受過(guò)土地劃撥支持的機(jī)構(gòu)僅占2.53%，享受過(guò)貼息貸款支持的機(jī)構(gòu)僅占0.36%，上述比例在民辦托育機(jī)構(gòu)中的水平更低，導(dǎo)致民辦托育機(jī)構(gòu)普遍存在顧慮，認(rèn)為申請(qǐng)成功后不但未能有效降低成本反而要接受限價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，難以實(shí)現(xiàn)營(yíng)收平衡，故不愿意再去積極申請(qǐng)普惠托育項(xiàng)目。

再次，監(jiān)管政策和備案政策之間存在矛盾。托育服務(wù)監(jiān)管的對(duì)象是所有實(shí)際提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)，但市場(chǎng)上獲得備案的機(jī)構(gòu)不足30%。由于現(xiàn)行的托育機(jī)構(gòu)備案制度是事后備案而不是事前審批，業(yè)務(wù)主管部門(mén)無(wú)權(quán)要求未備案的機(jī)構(gòu)停業(yè)整改，但一旦出現(xiàn)安全事故又需要為此負(fù)責(zé)，造成“必須管”但又“管不了”的兩難困境。

（二）托育服務(wù)發(fā)展空間小

首先，用地保障落實(shí)難度較大。雖然多個(gè)政策文件都提出了要加強(qiáng)對(duì)托育服務(wù)的用地保障，但城區(qū)普遍缺少可利用的土地空間資源，特別是像北京、杭州、上海等地的老舊居住區(qū)，建設(shè)規(guī)劃很難改動(dòng)，只能要求新建居住區(qū)配套。此外，用房成本高是當(dāng)前托育服務(wù)業(yè)的主要制約和風(fēng)險(xiǎn)因素之一，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，每個(gè)托位1萬(wàn)元的建設(shè)補(bǔ)貼對(duì)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)成本的補(bǔ)貼程度也存在差距，對(duì)大城市托位建設(shè)成本的降費(fèi)效應(yīng)并不明顯。與其他類(lèi)型城市或農(nóng)村地區(qū)相比，大城市人力成本也較高，導(dǎo)致托育服務(wù)總體供給水平較低且價(jià)格偏高，現(xiàn)有的普惠托育支持政策對(duì)大城市托育機(jī)構(gòu)降低運(yùn)營(yíng)成本的作用明顯小于其他地區(qū)。

其次，民辦托育機(jī)構(gòu)用地租賃情況復(fù)雜，稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)困難。調(diào)查顯示，托育機(jī)構(gòu)使用自建用房或自購(gòu)用房的比例僅為11.91%，接近75%的機(jī)構(gòu)均為租賃住房，還有少部分機(jī)構(gòu)使用政府配套物業(yè)或其他房屋。在使用租賃房屋的托育機(jī)構(gòu)中，租賃商業(yè)用房的比例約占61.35%，租賃私人產(chǎn)權(quán)用房的比例約為24.15%，租賃社區(qū)公共用房和國(guó)有資產(chǎn)用房的比例僅為14.50%。在新冠肺炎疫情的沖擊下，剛剛起步的托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)壓力更大，部分機(jī)構(gòu)已經(jīng)或正在面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了相關(guān)減租免租政策，但租用私人產(chǎn)權(quán)用房的托育機(jī)構(gòu)較多，商業(yè)綜合體或臨街商鋪的二手租賃比例也較高，房租減免政策很難直接落實(shí)到托育機(jī)構(gòu)。調(diào)查顯示，85.24%的民辦機(jī)構(gòu)表示，沒(méi)有享受過(guò)任何政策優(yōu)惠，各項(xiàng)稅收減免、補(bǔ)貼等政策也主要向公辦、公建民營(yíng)的托育機(jī)構(gòu)傾斜，反映出當(dāng)前托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展缺乏政府相關(guān)政策的有力支持，托育機(jī)構(gòu)發(fā)展建設(shè)遲緩。

（三）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏兼容性

設(shè)置有效的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是托育服務(wù)安全發(fā)展的基礎(chǔ)，也是嬰幼兒健康成長(zhǎng)的保障。目前國(guó)家已出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范、保育指導(dǎo)大綱和嬰幼兒傷害預(yù)防指南等文件，為完善服務(wù)規(guī)范、降低服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了依據(jù)，但仍存在一些不足。

首先，機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)針對(duì)具有一定規(guī)模的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏針對(duì)用人單位辦托、家庭托育點(diǎn)、社區(qū)托育點(diǎn)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而這些機(jī)構(gòu)在托育服務(wù)市場(chǎng)中占據(jù)了一定比例（調(diào)查顯示約為6.16%，但考慮到抽樣和拒訪等問(wèn)題，實(shí)際比例應(yīng)該更高）。而且，調(diào)查還顯示，在機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)缺失的同時(shí)，托育機(jī)構(gòu)自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也相對(duì)不足，參加場(chǎng)地險(xiǎn)、兒童意外傷害險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)的比例較低，約有82.31%的機(jī)構(gòu)未參加任何商業(yè)保險(xiǎn)。

其次，幼兒園托班缺少專(zhuān)門(mén)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，大多是參照幼兒園的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行，對(duì)3歲以下嬰幼兒的適應(yīng)性和包容性不足。調(diào)查顯示，幼兒園托班負(fù)責(zé)人對(duì)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》等政策文件均非常了解的比例僅為22.91%，了解一些的比例約為68.75%，均低于其他類(lèi)型托育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。

再次，關(guān)于硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)要求既多又高，關(guān)于服務(wù)過(guò)程和服務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范卻相對(duì)較少。以浙江為例，其托育機(jī)構(gòu)備案率在全國(guó)位居前列，但仍存在大量機(jī)構(gòu)未能備案，其中接近90%是因?yàn)橄莉?yàn)收不合格，如何針對(duì)不同類(lèi)型的托育機(jī)構(gòu)細(xì)化消防驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)成為迫切需要解決的問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)托育服務(wù)過(guò)程中的活動(dòng)安排、服務(wù)監(jiān)督和人員資質(zhì)評(píng)價(jià)考核，目前仍缺乏較為詳細(xì)的規(guī)定，這些對(duì)于嬰幼兒成長(zhǎng)更為重要。

最后，托育行業(yè)不僅存在人才數(shù)量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，而且面臨從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、人才培養(yǎng)培訓(xùn)體系不完善、培訓(xùn)課程資源質(zhì)量不佳等問(wèn)題。目前，國(guó)家和行業(yè)尚未出臺(tái)一套科學(xué)有效的教學(xué)進(jìn)程及課程體系，教材方面更是存在一大空白，不同機(jī)構(gòu)的課程體系五花八門(mén)，有些直接使用未經(jīng)評(píng)定和優(yōu)化的國(guó)外教材，有些按照早教模式開(kāi)展托育，有些甚至照搬幼兒園的教學(xué)內(nèi)容，把托班辦成幼兒園小班，這對(duì)托育行業(yè)公信力造成了不良影響，也是托位使用率不高的重要原因。

（四）統(tǒng)計(jì)口徑界定不清

完整、規(guī)范的調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度是衡量行業(yè)發(fā)展的重要手段，行業(yè)統(tǒng)計(jì)不規(guī)范會(huì)影響政府和社會(huì)公眾對(duì)行業(yè)發(fā)展的認(rèn)知和了解。

首先，托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)與需求不一致。當(dāng)前多數(shù)地區(qū)將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)作為主要指標(biāo)，該指標(biāo)的分母是全人口而不是托育服務(wù)對(duì)象，同樣的指標(biāo)值在深度老齡化地區(qū)可能會(huì)造成資源浪費(fèi)，在年齡結(jié)構(gòu)較輕的地區(qū)則難以滿(mǎn)足需求。值得注意的是，有的地區(qū)使用嬰幼兒入托率（上海浦東）、新增托位數(shù)量（上海、云南）等指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置與托育需求和供給的關(guān)系更加緊密。

其次，托育服務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一。在具體托育服務(wù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，各地對(duì)于幼兒園托班、用人單位辦托、家庭托育點(diǎn)等類(lèi)型的托位數(shù)是否納入統(tǒng)計(jì)范圍，存在不同的處理方式，有的地區(qū)統(tǒng)計(jì)覆蓋了所有舉辦類(lèi)型，有的則覆蓋了部分類(lèi)型。不納入統(tǒng)計(jì)范圍，則掌握不到托育服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r；納入統(tǒng)計(jì)范圍，則又面臨“合規(guī)”和“不合規(guī)”托育機(jī)構(gòu)的區(qū)分問(wèn)題。

最后，托育備案機(jī)構(gòu)與托育服務(wù)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一。在所有實(shí)際提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)中，完成備案登記的機(jī)構(gòu)比例較低，但這部分機(jī)構(gòu)提供的托位數(shù)基本都被納入服務(wù)統(tǒng)計(jì)，已備案和未備案的托位數(shù)量難以有效區(qū)分，容易誤導(dǎo)決策者和社會(huì)公眾對(duì)托育行業(yè)的認(rèn)知，導(dǎo)致過(guò)度關(guān)注托位數(shù)量的迅速增加，而忽視了托育服務(wù)的規(guī)范性問(wèn)題。管理和服務(wù)兩個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，容易造成談管理時(shí)不把未備案的托育機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，談發(fā)展時(shí)又把其統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，這與托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不契合。

（五）服務(wù)資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

近年來(lái)，社會(huì)力量舉辦托育服務(wù)的熱情高漲，各地托育機(jī)構(gòu)建設(shè)速度明顯提升，托育機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增加。按照國(guó)家“十四五”規(guī)劃預(yù)期，到2025年至少需要新增381萬(wàn)個(gè)托位。但隨著出生人口的大幅下降，部分地區(qū)幼兒園學(xué)位空余閑置的問(wèn)題已經(jīng)初步顯現(xiàn)，而且未來(lái)學(xué)前教育資源的閑置將越來(lái)越明顯。根據(jù)我們的測(cè)算，“十四五”期間，即使3-5歲兒童入園率從2021年的88.1%達(dá)到100%，2歲和6歲入園率分別保持5.12%和11.61%的水平，在園幼兒數(shù)也將從2020年的4818.6萬(wàn)人下降至3626.3 萬(wàn)人，從而產(chǎn)生近1200萬(wàn)個(gè)學(xué)位空余。自2022年開(kāi)始，中國(guó)幼兒園將出現(xiàn)約150萬(wàn)的學(xué)位空余，此后每年將新增300萬(wàn)以上的學(xué)位空余。

在新的人口發(fā)展形勢(shì)下，托育服務(wù)資源快速擴(kuò)張不僅不利于托育行業(yè)的良性可持續(xù)發(fā)展，反而可能引發(fā)新一輪的行業(yè)危機(jī)和供需矛盾。以上海市為例，越來(lái)越多的公辦園正在舉辦托班，公辦園托班“性?xún)r(jià)比比較高，公辦園一年托班的費(fèi)用，也就是私立托育機(jī)構(gòu)一個(gè)月的費(fèi)用”，示范園收費(fèi)也僅僅700元/元左右。不管是價(jià)格還是環(huán)境，面對(duì)幼兒園托班的先天發(fā)展優(yōu)勢(shì)，消費(fèi)者都會(huì)“用腳投票”，導(dǎo)致公辦園托班“一位難求”、民辦托育機(jī)構(gòu)招生不足共存的局面。調(diào)研中，有托育從業(yè)者表示：“原來(lái)是‘貼’著幼兒園開(kāi)，為幼兒園輸送生源，現(xiàn)在是‘躲’著幼兒園開(kāi)，怕幼兒園搶生源?！比绾卧诒苊鈱W(xué)前教育資源大量閑置的同時(shí)，推動(dòng)托育服務(wù)適度有序發(fā)展，已成為迫切需要反思和審視的問(wèn)題。 

二、相關(guān)思考和建議

托育服務(wù)發(fā)展中面臨的困難和問(wèn)題，有些涉及國(guó)家政策的引導(dǎo)和完善，有些涉及地方工作機(jī)制的建立和資源的優(yōu)化整合。因此，建議從以下幾方面予以完善。

一是統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施。加強(qiáng)各地人口形勢(shì)變化分析，制定托育服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，定期開(kāi)展規(guī)劃執(zhí)行狀況的監(jiān)測(cè)評(píng)估，分析低生育水平和政策變動(dòng)對(duì)學(xué)前教育、早期教育等各類(lèi)資源利用和發(fā)展的影響，明確托育服務(wù)發(fā)展的工作思路、理念和方式方法。強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)席會(huì)議的作用，促進(jìn)相關(guān)部門(mén)協(xié)同發(fā)力，共同研究制定支持普惠托育服務(wù)發(fā)展的政策清單。

二是落實(shí)并完善配套支持政策。解決普惠托育專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)資金有效落地問(wèn)題。探索建立托育服務(wù)生均補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)符合普惠條件的托育機(jī)構(gòu)按照托位和收托人數(shù)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，如杭州臨安區(qū)按照實(shí)際入托人數(shù)給予生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助550元/年，并且該標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育日常生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。落實(shí)水電稅收補(bǔ)貼、租金、貸款優(yōu)惠政策，通過(guò)場(chǎng)地提供、租金減免、水電氣優(yōu)惠等方式支持普惠托育服務(wù)發(fā)展，如上海針對(duì)部分普惠機(jī)構(gòu)或免除租金，或承擔(dān)部分裝修費(fèi)用。

三是加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)和環(huán)境安全監(jiān)管。做好無(wú)證、未備案托育機(jī)構(gòu)的規(guī)范、引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化工作，參考幼兒園安全管理和周邊治安環(huán)境要求，提升托育機(jī)構(gòu)安全管理水平，改善周邊治安環(huán)境。深入研究托育機(jī)構(gòu)消防驗(yàn)收問(wèn)題并提出解決方案，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，全方位保障托育安全。參考幼兒園、中小學(xué)的學(xué)生平安保險(xiǎn)，設(shè)立可供托育機(jī)構(gòu)及嬰幼兒家庭購(gòu)買(mǎi)的平安保險(xiǎn)，降低機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和托育機(jī)構(gòu)簽約服務(wù)，提高托育機(jī)構(gòu)的醫(yī)療應(yīng)急處理能力。建立托育人員從業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)并逐步實(shí)施執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入制度，特別要加強(qiáng)法治意識(shí)、職業(yè)道德、安全教育、保育技能等方面的培訓(xùn)，提高人才質(zhì)量和專(zhuān)業(yè)能力。加快研制課程體系，編寫(xiě)相關(guān)教材，將托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的常態(tài)化培訓(xùn)納入公共預(yù)算保障范圍。

四是建立托育服務(wù)社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系。豐富全國(guó)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)備案登記系統(tǒng)信息，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管。建立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)嬰幼兒信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)兒童安全健康監(jiān)管。建立托育服務(wù)社會(huì)信息平臺(tái)，面向社會(huì)提供信息服務(wù)和反饋渠道。盡快出臺(tái)系統(tǒng)規(guī)范的全國(guó)托育服務(wù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，統(tǒng)一各地統(tǒng)計(jì)口徑，提高統(tǒng)計(jì)的精準(zhǔn)性和有效性，為政府部門(mén)全面掌握和了解托育服務(wù)信息提供有力支撐。

五是統(tǒng)籌優(yōu)化學(xué)前教育與托育服務(wù)資源。結(jié)合中國(guó)普惠性幼兒園的覆蓋特點(diǎn)，推動(dòng)學(xué)前教育提供普惠托育服務(wù)，提前做好學(xué)前教育資源向托育服務(wù)資源轉(zhuǎn)化的可行性評(píng)估和政策規(guī)劃儲(chǔ)備。例如，上海在2000年以后結(jié)合出生人口減少的情況推動(dòng)了一批幼兒園開(kāi)辦托班，既保護(hù)了學(xué)前教育資源，也有效解決了3歲以下嬰幼兒照護(hù)問(wèn)題。在避免托育行業(yè)盲目擴(kuò)張的同時(shí)，進(jìn)一步完善和落實(shí)現(xiàn)存托育機(jī)構(gòu)的普惠支持政策。引導(dǎo)社會(huì)力量重點(diǎn)提供差異化的托育服務(wù)，補(bǔ)充休息日托管、臨時(shí)托管、夜間緊急托管等服務(wù)形式，增強(qiáng)托育服務(wù)的多樣性和靈活性，滿(mǎn)足不同層次家庭的特殊托育服務(wù)需求。

（作者佘宇系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)和文化發(fā)展研究部研究員，史毅系中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員）