【編者按】作為中國科技領域的基本法，施行28年后，《科學技術進步法》在2021年12月完成第二次修訂，并于2022年1月1日正式施行。《科技進步法》解讀系列由上海市科學學研究所組織科研人員結合自己的研究成果撰寫，澎湃科技經授權刊發(fā)。

·在2021年版《科技進步法》在“自主確定科學技術研究開發(fā)方向和項目，自主決定經費使用、機構設置和人員聘用及合理流動”基礎上增加了“績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉化及收益分配、崗位設置”，擴大了科研機構的自主權。

·新型研發(fā)機構是由科學家領銜創(chuàng)辦，有宏大的發(fā)展愿景，根據確定的科研目標和任務配置創(chuàng)新資源的研發(fā)機構。

北京，建設中的北京懷柔綜合性國家科學中心。2021年5月24日，在中科院物理研究所懷柔園區(qū)綜合極端條件實驗裝置超快光場物性研究系統(tǒng)，科研人員在調試設備。 新華社 資料圖

在科技創(chuàng)新、轉化的過程中，科研機構一直承擔載體功能，2020年，在中央賦予深圳先行示范區(qū)的首批40項綜合改革試點中，更是將“優(yōu)化科研機構技術轉移機制”擺在了重要位置。

作為科技創(chuàng)新發(fā)展的載體，三版《科技進步法》都對科研機構給予了高度關注，均設立專章促進科研機構發(fā)展。

2021年版《科技進步法》第五章共有9條，在2007年版的7條基礎上增加了科研機構評估（第五十三條）和新型研發(fā)機構（第五十六條），擴大了科研機構自主權的范圍。

協同發(fā)展，科學布局科研機構發(fā)展方針

在我國，科研機構有六路大軍：一是中國科學院；二是部門科研機構，含產業(yè)部門科研機構和國防科研機構等；三是地方科研機構；四是高等學校的科研機構；五是企業(yè)科研機構；六是社會力量設立的科研機構，也稱民辦科研機構。

六路大軍，各有千秋，如何統(tǒng)籌六支隊伍默契配合成為近些年來的討論焦點之一，針對這一問題，2021年版《科技進步法》第四十八條作出了明確的規(guī)定。

首先，要建立和完善科學技術研究開發(fā)體系。改革開放以來，中央通過深化科技體制改革，統(tǒng)籌科研機構布局，建立和完善科研體系。

《中共中央關于科學技術體制改革的決定》（中發(fā)〔1985〕6號）明確各類科研機構的定位及發(fā)展方向：

一是“高等學校和中國科學院在基礎研究和應用研究方面擔負著重要的任務”；

二是“產業(yè)部門的研究機構，也要根據需要加強應用研究”；

三是“國防科研機構應當建立軍民結合的新體制”。

到1995年，科技體制改革仍不到位，于是《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》（中發(fā)〔1995〕8號）指出，按照“穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針，提出“以政府投放為主，穩(wěn)住少數重點科研院所和高等學校的科研機構，從事基礎性研究、有關國家整體利益和長遠利益的應用研究、高技術研究、社會公益性研究和重大科技攻關活動”。1999年，《中共中央國務院關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現產業(yè)化的決定》（中發(fā)〔1999〕14號）提出，推動應用型科研機構實行企業(yè)化轉制。當時，一批應用開發(fā)機構轉制為企業(yè)。

其次，建立健全實驗室體系。實驗室是開展原創(chuàng)性研究的科研實體，其目標是獲得原創(chuàng)性成果和自主知識產權。國家重點實驗室是依托大學、科研機構和其他具有原創(chuàng)能力的機構建設的科研實體。根據科技部印發(fā)的《國家重點實驗室建設與運行管理辦法》（國科發(fā)基字〔2008〕539號）規(guī)定，國家重點實驗室實行分級分類管理制度，堅持穩(wěn)定支持。中央財政設立專項經費，支持重點實驗室的開放運行、科研儀器設備更新和自主創(chuàng)新研究。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要強化國家實驗室建設，提出“加快構建以國家實驗室為引領的戰(zhàn)略科技力量”和“聚焦量子信息、光子與微納電子、網絡通信、人工智能、生物醫(yī)藥、現代能源系統(tǒng)等重大創(chuàng)新領域組建一批國家實驗室”，同時“重組國家重點實驗室”，進而“形成結構合理、運行高效的實驗室體系”。第四十八條第二款就是將上述規(guī)定上升為法律規(guī)范，并規(guī)定“完善穩(wěn)定支持機制”。

同時，要明確利用財政性資金設立的科研機構的功能定位。利用財政性資金設立的科研機構應當履行以下功能：一是“以國家戰(zhàn)略需求為導向，提供公共科技供給和應急科技支撐”；二是為國家目標和社會公共利益服務，有條件的，應當向社會公眾開放科普場館或設施；三是建立健全科技資源開放共享機制。這些都是由其戰(zhàn)略性和公共性定位所決定的。

點線成面，細分科研機構類型

根據我國現有的科研機構類型，結合國外科研機構案例，當前，我國科研機構的設立分以下5種情形。

第一，利用財政性資金設立。第四十九條第二款規(guī)定：“從事基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究的科學技術研究開發(fā)機構，可以利用財政性資金設立。”

第二，自然人、法人和非法人組織有權設立（第四十九條第一款）。第五十五條第一款規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)和其他社會力量自行創(chuàng)辦科研機構。第二款規(guī)定了其權利，即“平等競爭和參與實施利用財政性資金設立的科學技術計劃項目”?！捌髽I(yè)和其他社會力量”包括第四十九條第一款規(guī)定的自然人、法人和非法人組織。第三，境外的組織或者個人可在中國境內依法獨立或與中國境內的組織或個人聯合設立科研機構（第四十九條第一款）。

第四，國家鼓勵地方圍繞發(fā)展需求建設應用研究科學技術研究開發(fā)機構（第二十九條第一款）。

第五，科研機構可以設立博士后流動站或工作站，可以依法在國外設立分支機構（第四十九條第三款）。這是對科研機構的授權。

細分科研機構類型，可根據不同類型科研機構特點，進行“點對點”的服務，更好地為科研機構提供服務。

放權賦能，擴大科研機構自主權

財政性資金設立的科研機構的戰(zhàn)略性和公共性功能定位，決定了其必須在政府的大力支持下才能運作，運行經費由財政撥付，人員由政府有關部門核定，科研儀器設施購買必須適用政府采購規(guī)定。然而，如果科研機構對人財物缺乏自主權，又會影響其功能發(fā)揮。到底要給予科研機構多大的自主權，歷來是科技體制改革的重點。

中發(fā)〔2015〕8號文提出：“不斷總結試點經驗，結合事業(yè)單位分類改革要求，盡快將財政資金支持形成的，不涉及國防、國家安全、國家利益、重大社會公共利益的科技成果的使用權、處置權和收益權，全部下放給符合條件的項目承擔單位”，并擴大科研院所“學術自主權和個人科研選題選擇權”?！犊萍疾?、教育部、發(fā)改委、財政部、人社部和中科院關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號）為落實中央決策部署，向科研院所下放以下自主權：

一是“在章程規(guī)定的職能范圍內，根據國家戰(zhàn)略需求、行業(yè)發(fā)展需要和科技發(fā)展趨勢，按照精簡、效能的原則，可自主設置、變更和取消單位的內設機構”；

二是可自主聘用工作人員，自主設置崗位；

三是“自主制定職稱評審辦法和操作方案，按照管理權限自主開展職稱評審，評審結果事后按要求報主管部門備案”；

四是“可在績效工資總量內，按國家有關規(guī)定自主確定績效工資結構、考核辦法、分配方式、工資項目名稱、標準和發(fā)放范圍”。

在2021年版《科技進步法》第五十條第（二）項在以上基礎上增加了“績效考核及薪酬分配、職稱評審、科技成果轉化及收益分配、崗位設置”的自主權。

法律規(guī)定了科研機構的自主權，但這還是不夠的，還需要加強落實，使規(guī)定的自主權落實到位。

依章管理，營造科技機構發(fā)展新環(huán)境

沒有規(guī)矩不成方圓，在科技機構管理中要制定章程，有法可依。中辦發(fā)〔2018〕37號文提出：“推動中央級科研事業(yè)單位制定實施章程，確立章程在單位管理運行中的基礎性制度地位，實現‘一院（所）一章程’和依章程管理。”為落實中央決策部署，國科發(fā)政〔2019〕260號文提出，科研院所要“按照章程規(guī)定的職能和業(yè)務范圍開展科研活動”，并要求“主管部門對章程賦予高校和科研院所管理權限的事務不得干預”。

依章程管理的前提是制定章程，《科技進步法》第五十一條第一款規(guī)定，科研機構應當“依法制定章程”，科研機構應在設立前制定章程，并憑章程到相關部門辦理登記。但對于現有的科研機構，科研機構應根據《關于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導意見》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕224號）、《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發(fā)政〔2019〕260號）、《〈關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見〉問答手冊》（國科辦政〔2022〕5號）等規(guī)定的章程內容和制定程序制定章程。

第五十一條第一款規(guī)定要求科研機構“建立和完善科研誠信、科技倫理管理制度、遵守科學研究活動管理規(guī)定”和第五十二條規(guī)定的“應當建立職責明確、評價科學、開放有序、管理規(guī)范的現代院所制度”和科技委咨詢制、職工代表大會監(jiān)督制、院所長聘用競爭制等。

有“制”可依，完善科研機構評估制度

“陟罰臧否，不宜異同”，對科研機構的評估要有一定的章程制度。此前《科技進步法》第四十九條規(guī)定了科研機構的設立，那設立之后，憑什么決定科研機構支持、調整和終止呢？專家們得出的結論是評估結果，即需要建立評估制度。對此，新版《科技進步法》對第五十三條進行補充，將“完善財政性資金設立的科研機構的評估制度”納入其中。

中辦發(fā)〔2018〕37號文提出：“加強績效評價結果與科研管理機制的銜接，充分發(fā)揮績效評價的激勵約束作用，在科技創(chuàng)新政策規(guī)劃制定、財政撥款、國家科技計劃項目承擔、國家級科技人才推薦、國家科技創(chuàng)新基地建設、學科專業(yè)設置、研究生和博士后招收、科研事業(yè)單位領導人員考核評價、科研事業(yè)單位人事管理、績效工資總量核定等工作中，將績效評價結果作為重要依據?！?/p>

《關于中央級科研事業(yè)單位章程制定工作的指導意見》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕224號）規(guī)定“科研管理制度”中應包括“績效評價制度”?！吨醒爰壙蒲惺聵I(yè)單位績效評價暫行辦法》（國科發(fā)創(chuàng)〔2017〕330號）規(guī)定“建立包括綜合評價、年度抽查評價等評價類型的科研事業(yè)單位績效評價長效機制”。

因“市”制宜，引導新型研發(fā)機構發(fā)展

作為科技與產業(yè)界融合的關鍵橋梁和紐帶，新型研發(fā)機構自產生之日起就帶有特殊的使命。為此，新版《科技進步法》也對其進行了界定。

新版《科技進步法》第五十六條對新型研發(fā)機構作了原則性規(guī)定：一是支持其發(fā)展；二是完善“十四五”規(guī)劃綱要提出的“四化”發(fā)展模式；三是明確其“聚焦科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務”的定位。

新型研發(fā)機構是相對現有研發(fā)機構而言的?，F有研發(fā)機構一般分三種類型：

一是事業(yè)單位，即利用財政性資金設立的國有科研機構，適用《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》和《事業(yè)單位人事管理條例》（國務院令第652號）等規(guī)定；

二是利用社會資金設立的民辦科研單位，適用《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》（國科發(fā)政字〔2000〕209號）等規(guī)定；

三是研發(fā)型企業(yè)，適用《公司法》規(guī)定。

無論哪一種類型，都有約束條件，為突破這些約束，新型研發(fā)機構應運而生。

新型研發(fā)機構的“新”主要體現在以下四個方面：

一是由科學家領銜創(chuàng)辦；

二是有宏大的發(fā)展愿景，并根據其愿景確定使命，如原始創(chuàng)新，搶占科技制高點，打造創(chuàng)新鏈，發(fā)展新興產業(yè)等；

三是根據使命確定科研目標和任務，以及科學家要求，配置創(chuàng)新資源；

四是建立有利于其目標實現的體制機制。

為促進新型研發(fā)機構的發(fā)展，2019年科技部印發(fā)的《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見》（國科發(fā)政〔2019〕313號）提出：“新型研發(fā)機構是聚焦科技創(chuàng)新需求，主要從事科學研究、技術創(chuàng)新和研發(fā)服務，投資主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活的獨立法人機構，可依法注冊為科技類民辦非企業(yè)單位（社會服務機構）、事業(yè)單位和企業(yè)?！卑l(fā)展新型研發(fā)機構的目的是“進一步優(yōu)化科研力量布局，強化產業(yè)技術供給，促進科技成果轉移轉化，推動科技創(chuàng)新和經濟社會發(fā)展深度融合?！薄笆奈濉币?guī)劃綱要進一步提出：“支持發(fā)展新型研究型大學、新型研發(fā)機構等新型創(chuàng)新主體，推動投入主體多元化、管理制度現代化、運行機制市場化、用人機制靈活化?！?/p>

科研機構是實現創(chuàng)新成果孵化、轉化和產業(yè)化的重要平臺，是新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的策源地，也是實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略和調整經濟結構的重要依托，對科研載體進行進一步的政策支持和引導，是為科技發(fā)展和經濟轉型升級提供更加可靠的力量。

（作者吳壽仁，系上海市科學學研究所副所長、教授級高工）