印度是世界第五大經(jīng)濟體、南亞“霸主”，同時也是一只長袖善舞的“白象”，以玩轉(zhuǎn)大國關(guān)系、搞平衡著稱。今 年2月俄烏沖突爆發(fā)后，從聯(lián)合國就俄烏沖突相關(guān)提案投棄權(quán)票，到購買俄羅斯石油。印度的“中立”立場一度遭到美歐國家數(shù)落，后者施壓要印度“站在歷史正確的一邊”。不過數(shù)落歸數(shù)落，印度還是迎來俄羅斯、美國、歐盟等主要國際行為體的高級官員競相到訪，并簽署了一系列大單。本來可能陷入大國博弈的角力場，結(jié)果這只“白象”偏偏成為國際外交舞臺上的“團寵”，其在俄烏沖突中“擺爛”的立場仿佛正在成為新的國際潮流。對于印度的這種立場，印度學(xué)者常常用“走鋼絲外交(Walking a tightropze on foreign policy)”來形容[①]，實則是一種兼具高風(fēng)險與高收益性質(zhì)的外交政策。

現(xiàn)在，“白象”又開始在另外一樁局里“走鋼絲”了。緬甸7月底處決數(shù)名反對派人士后，印度一方面和西方保持一致，伸張“人權(quán)正義”、譴責(zé)絞刑，另一方面則開始遣返原印度國內(nèi)庇護的緬甸反對派人員、部分羅興亞難民。8月初，印度加強了和緬甸軍人看守政府的合作，包括打擊跨境犯罪、新冠疫情防控及聯(lián)合捉拿武裝分子等。8月18日，印度外長蘇杰生專門為印度與緬甸看守政府的關(guān)系做辯護，稱印度對緬甸的立場一如既往，緬甸是印度的友邦。自2021年緬甸軍方接管國家政權(quán)并成立看守政府以來，印方反對美西對軍方加大制裁，到向軍方出售軍事武器。印度的行為表面“中立”，實則明顯“偏向”緬甸軍方，西方媒體痛斥印度又在“走鋼絲”。那么，在美國拋出“印太戰(zhàn)略”的橄欖枝之時，印度為何未“隨美起舞”？

本文通過回顧印度對緬政策的歷史，分析印度對緬政策現(xiàn)實內(nèi)外博弈，發(fā)掘印度對緬外交的特征，以解釋其對緬外交“走鋼絲”背后的獨立性傳統(tǒng)和根源。優(yōu)雅的“白象”并不想被某“白頭鷹”牽著鼻子走，卻要從“制衡之國”（Balancing Power）到“引領(lǐng)之國”（Leading Power），最終實現(xiàn)其“有聲有色的大國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

友好、痛苦并獨立：從“殖民同胞”說起

 1886年，英國人經(jīng)過三次慘痛的侵緬戰(zhàn)爭，將緬甸正式并入“日不落”帝國的殖民版圖。從地理板塊上看，緬甸并不屬于印度次大陸的一部分，但為了便于管理，1897年至1937年英國將緬甸作為印度的一個省。此后雖然經(jīng)歷了“印緬分治”，兩個同病相憐的殖民地國家卻一直保持著密切往來。在日不落帝國離開的那一刻，曾經(jīng)并肩戰(zhàn)斗的兩兄弟攜手共進(jìn)，實現(xiàn)了國家從跪著到站起來。從緬甸獨立至2022年，印度與緬甸的關(guān)系經(jīng)歷了74個春夏秋冬，偶有“冷”，但時?！盁帷?。

1948-1962年是蜜月期，印度對緬政策扮演著兄長般的“引領(lǐng)者”角色。1947年和1948年，印度和緬甸相繼獨立，印度總理尼赫魯和緬甸總理吳努有非常親切的私人關(guān)系，據(jù)說兩個國家獨立的時間都是“商量著來的”。印度表示：“緬甸的獨立對印度和整個亞洲都是一個偉大而莊嚴(yán)的日子”。[②]緬方也積極回應(yīng)：“困難時的朋友才是真正的朋友，印度已被證明是緬甸真正的朋友”。[③]獨立后，為了平息國內(nèi)動亂，緬甸曾向英美等國求助，但英美口惠而實不至。只有印度出面召集英聯(lián)邦國家會議商討并給予緬甸援助，幫助岌岌可危的吳努政府度過了難關(guān)。1951年，兩國簽署《友好條約》后，印緬高層互訪熱絡(luò)，印度支持吳努實施積極中立外交，緬甸則稱頌印度是“亞洲的明燈”。

1963-1992年是冷凍期，印度對緬政策經(jīng)歷陣痛并陷入低潮。1962年緬甸將軍奈溫發(fā)動政變，接管國家政權(quán)并頒布了一系列國有化改革的政策，引發(fā)國內(nèi)“排印”事件，嚴(yán)重?fù)p害了在緬印度人的利益。印度政府派代表與緬甸當(dāng)局談判，印度政府認(rèn)為緬甸國有化政策雖然侵害了印度人的利益卻是緬甸的自己內(nèi)部事務(wù)，印度無權(quán)干涉，也未采取任何實質(zhì)性的對抗措施。印度英迪拉·甘地（Indira Gandhi）政府上臺后，積極解決印緬邊界問題，并于1967年3月10日與緬甸簽署了邊界條約，解決了兩國之間存在的部分領(lǐng)土爭端。此后，兩國在軍事、經(jīng)濟、政治等多領(lǐng)域開展合作，并取得了一定的建設(shè)性成果。但好景不長，1988年緬甸軍方政變并拒絕交權(quán)給1990年大選獲勝的全國民主聯(lián)盟。自詡為世界上“最大的民主國家”的印度迅速與緬甸“完全脫離接觸”，跟隨西方國家譴責(zé)緬甸，將緬甸定義“政變前哨”，采取“孤立”緬甸軍政府的外交政策。

1993-2013年是緩和期，印度基于“鄰國優(yōu)先”重新重視對緬政策的獨立性。冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展陷入困境，外部失去了蘇聯(lián)這一重要依托，周邊地緣政治環(huán)境也發(fā)生了不利于印度的變化。1992 年，印度決定打破僵局，對內(nèi)強調(diào)外交獨立自主，退出美西制裁與孤立緬甸的圈子，對緬甸強調(diào)不干涉內(nèi)政原則，正式提出“建設(shè)性接觸”政策。從1993年開始，印度采取“向東看”行動，從“譴責(zé)”和“孤立”政策正式轉(zhuǎn)向“建設(shè)性接觸”政策，從強調(diào)民主人權(quán)議題轉(zhuǎn)移到重視現(xiàn)實國家利益，承認(rèn)緬甸軍政府在緬甸的合法執(zhí)政地位。在此后的20年里，歷屆印度政府都延續(xù)了“向東看（Look East）”的政策，將緬甸作為東向政策的“前哨”，加強與緬甸的關(guān)系 。

莫迪2014年執(zhí)政以來，印度實行“東向行動（Act East）”和“鄰國優(yōu)先”（Neighbour First）政策以希望維持與亞太國家交往，進(jìn)一步提高印度在國際上的影響力。當(dāng)西方借羅興亞人問題問責(zé)緬甸之際，印度對緬軍驅(qū)趕羅興亞人的行為未加批評，并向緬甸表達(dá)了理解與支持。2021年軍方再度接權(quán)后，美歐譴責(zé)軍方“政變”，再度重拾制裁大棒并將緬甸外交降為代辦級。印度反對美歐制裁并繼續(xù)保持與軍政府來往，盡管印度不可能向“鄰國輸出民主制度”。但印度尊重“緬甸人民的希望和愿望”，曾多次要求緬甸軍政府釋放昂山素季等政治犯，敦促軍方和平解決危機。

“走鋼絲”：印度對緬獨立政策的延續(xù)

2021年緬甸軍方再度接權(quán)后，東盟積極召開特別峰會，達(dá)成“五點共識”來解決緬甸危機。但敏昂萊未完全履行“五點共識”，東盟領(lǐng)導(dǎo)人們一度被認(rèn)為“顏面掃地”。為挽回其聲譽與信譽，東盟各國決定不邀請緬甸軍方代表的緬甸出席2021年的東盟峰會，而是邀請一位“非政治人士”參加，致東盟峰會首次出現(xiàn)“東盟-1”的尷尬一幕。[④]隨即，緬甸成為諸多東盟首腦和外長相關(guān)會議的“門外客”。此外，美西一如既往譴責(zé)軍方“政變”，并對緬重拾制裁大棒，實施多輪定向制裁，“冷落”與“排斥”軍方，并加強與反對派“民族團結(jié)政府”（NUG）的接觸。

在緬甸成為西方國家的“棄兒”之際，印度繼續(xù)保持對緬獨立外交，這是一種傳統(tǒng)的延續(xù)。各方所謂的“走鋼絲”，實際與1993年后印度退出美歐制裁圈，對緬實施“建設(shè)性接觸”如出一轍。一方面，印度不排除與西方一致，對前政府被抓捕的人員保持關(guān)切，另一方面，印方保持與軍方的正常關(guān)系，重視對緬關(guān)系的獨立性。就算是“走鋼絲”，印度也是在馬戲團訓(xùn)練有素的演員。不過，這次“表演”之所以備受關(guān)注，是因為這次印度的路子更野——既玩轉(zhuǎn)大國，又玩轉(zhuǎn)大國常玩轉(zhuǎn)的緬甸國內(nèi)多利益相關(guān)方。

第一，印度既想作為“世界最大民主大國”追隨美歐對緬嚴(yán)正關(guān)切，又想充當(dāng)緬甸軍人被孤立之后的避風(fēng)港，在西方和被西方制裁的緬甸軍人之間“走鋼絲”。印度反對美歐對緬甸的制裁，認(rèn)為制裁會將緬甸變?yōu)橐晾逝c朝鮮般的“賤民國家”。為了安撫西方國家，印度只邀請緬甸“非政治、非軍事”代表參加印度-東盟外長特別峰會。同時，一個經(jīng)濟衰退、政局不穩(wěn)的緬甸不符合印度的利益，因而印度對緬采取“接觸+合作”的態(tài)度。如表1所示，在西方國家孤立與降低緬甸外交級別之際，印度繼續(xù)保持與軍方在政治、軍事等多領(lǐng)域的正常關(guān)系。

表1：2021年至2022年6月緬甸軍方與印度互動情況

資料來源：筆者根據(jù)各個網(wǎng)站新聞自行整理。

第二，玩轉(zhuǎn)緬甸不同政治力量。印度既想表明對緬甸“恢復(fù)民主”的支持，同時又高調(diào)加強與緬甸軍人的合作，在緬甸本就焦灼的軍政矛盾間“走鋼絲”。印度希望繼續(xù)與軍政府保持正常關(guān)系，擴大在緬甸的影響力并獲取經(jīng)濟上的收益，合作打擊印度東北部邊境地區(qū)的叛亂分子。但同時，印方又占據(jù)道德制高點，呼吁緬甸恢復(fù)民主并接觸民主人士。印度政府表示恢復(fù)緬甸民主持續(xù)是所有利益攸關(guān)方優(yōu)先處理的事項，呼吁國際社會向緬甸國家人民提供“建設(shè)性支持”，敦促緬甸領(lǐng)導(dǎo)人共同努力以和平建設(shè)的方式解決分歧。印度“尊重緬甸人民的希望和愿望”，表示與有關(guān)共同支持緬甸民主的國家進(jìn)行討論，密切關(guān)注緬甸的政治局勢。

由此看來，這次印度這頭“白象”不僅走的“鋼絲”更細(xì)了，手上還開始玩上小球了——真可謂是技藝日漸純熟。當(dāng)然，“白象”讓人捏把汗的同時，也賺足了演出費用：印方保障了與緬甸軍人聯(lián)合行動、軍備合作與印緬經(jīng)濟合作訂單，還與緬甸簽署了包括盧比-緬幣直接結(jié)算在內(nèi)的諸多協(xié)議。同時，印方站在道德制高點，敦促緬甸恢復(fù)民主，并適度接觸民主人士——與美歐保持觀念統(tǒng)一，回應(yīng)了美國“印太戰(zhàn)略”，成為西方拉攏的對象。同時，印方又站在新興發(fā)展中國家的立場，與中俄等反對域外國家干涉緬甸內(nèi)政“攜手共進(jìn)”。團寵，不愧是團寵！

印度在緬走鋼絲：多向結(jié)盟還是對沖？

印度高難度“演出”的背后，實際上呈現(xiàn)出來的是這個南亞地區(qū)大國的雄心壯志。曾在辛格政府任國家安全顧問的納拉亞南（Narayanan）2016年層撰文指出，印度開始由不結(jié)盟走向“多向結(jié)盟”。這里的“多向結(jié)盟”實際上是印度此前對外獨立自主政策的‘積極升級版”。雖然印度的國力相對這種“多向結(jié)盟”略顯笨拙，但國際政治缺的就是“笨拙之下的精巧”——印度“走鋼絲”的反差感，就是這樣的體現(xiàn)。其在強調(diào)戰(zhàn)略自主的同時，更多體現(xiàn)為有別于制衡、追隨或中立的靈活性對沖政策選擇。

對沖原指金融術(shù)語，意在通過方向相反、盈虧相抵的投資策略降低可能的投資風(fēng)險。隨著國際關(guān)系學(xué)者對理念的借鑒與討論，對沖的內(nèi)涵和外延得到了一定的發(fā)展。學(xué)術(shù)界認(rèn)為對沖是介于制衡（balancing）與追隨（bandwagoning）之間的一種國家行為，是國家在面對權(quán)力變化時所采取的一種抵消性政策。因?qū)_在某種程度上是一種戰(zhàn)略模糊，避免在國際競爭中過早選邊站隊，獲取自身戰(zhàn)略選擇空間最大化。[⑤]

基于上述的分析，印度左右逢源、兩面下注的外交行為是一種典型的“方向相反、盈虧相抵”的對沖性政策。在國家外交層面，主要在美歐-緬間進(jìn)行戰(zhàn)略對沖。印度反對美國制裁緬甸的同時，加強與美歐緬間的政治、經(jīng)濟、軍事等關(guān)系。在緬甸國內(nèi)多邊外交層面，印度在軍政府與民主人士間左右逢源，玩兩面平衡。印度以“民主國家”自居，敦促軍方釋放政治犯與恢復(fù)民主，同時保持與軍方的正常關(guān)系。這不僅讓莫迪政府可以應(yīng)對不同勢力對緬政策的立場分歧，對于印度在緬海外利益來說，客觀上來說也是比較安全的狀態(tài)。實際上，印度這種兩面兼顧旨在多邊層面上打造一種對沖性合作格局，既是為了盡量維持戰(zhàn)略自主，也是保留進(jìn)退自如的空間，防止與美國等完全綁定。有印度學(xué)者很早就指出，印度絕不會像英國和日本那樣甘愿成為美國的“小跟班”，也不會像法國那樣在正式的同盟框架內(nèi)尋求技術(shù)性獨立。[⑥]

在世界風(fēng)云變幻的“大亂斗”中，緬甸危機就像一個“珍瓏棋局”：內(nèi)力深厚者如美國，強制裁卻弱收益，搞小圈子卻圍不進(jìn)去；心懷執(zhí)念者如英澳歐，嘗試以外交降級破局，但卻有公民人質(zhì)陷入困局，難以妥處；旁窺不語者如日韓，坐待風(fēng)云變幻來收拾殘局。相反，“白象”看似誤闖誤撞，卻可能是大智之人，殺出重圍后，可能開辟出更符合緬甸現(xiàn)狀的一種外交格局。從“白象”看似笨拙的影子中，我們似乎可以去理解印度獨立自主的對緬政策，其中蘊含的某種啟示，用更加多元化的視角，看待此刻和將來的印緬關(guān)系。

（作者：李忠艷，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院碩士；張?zhí)?，北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院博士后、講師  本文僅代表作者個人觀點，與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)，文責(zé)自負(fù)。引用、轉(zhuǎn)載請標(biāo)明作者信息及文章出處。）

[①] 相關(guān)資料可參閱：Modern Diplomacy，“Walking the tight rope: India’s Diplomatic Strategy in the Middle East,” https://moderndiplomacy.eu/2019/10/11/walking-the-tight-rope-indias-diplo matic-strategy-in-the-middle-east/ ，訪問時間：2022年8月17日；TOI，“India’tight-rope on russia is the can best it can do,”https://times ofindia.indiatimes. com/ world/indias-tight-rope-on-russia-is-the-best-it-can-do/articleshow/89873577.cms ，訪問時間：2022年8月17日；Yogendra Yadav, “Walking a tightrope on foreign policy,” tribuneindia，https:// www. tribuneindia. com/ news/comment/walking-a-tightrope-on-foreign-policy-226747， 訪問時間：2022年8月17日；

[②] A Zaw, D.Arnott ect,“Challenges to Democratization in Burma: Perspectives on Multilateral and Bilateral Responses,” Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.2001,p.89.

[③] Thin Thin Aung& Soe Myint.“India-Burma Relations”Challenges to Democratization in Burma, International IDEA.2001.p.89.

[④] 孔鵬，《緬甸與東盟怎么啦？》，《世界知識》，2022年第22期，第73頁。

[⑤] 相關(guān)成果可參閱：Cheng-Chwee Kuik,“The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore's Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2,2008,p.163;Stephen M.Walt,The Origin of Alliances, Ithaca:Columbia University Press,1987,p.17;Randall L．Schweller, “Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In,” International Security,Vol.19, No.1,1994,pp.88-99；Evelyn Goh,“Southeast Asian Perspectives on the China Challenge,” Journal of Strategic Studies,Vol.30,Issue 4,2007,pp.825.

[⑥] C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,”Foreign Affairs,Vol.85,Issue 4,2006, pp.17-32.