機構(gòu)改革是中國政府每隔五年都會進行一次的行動，并在轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效能方面發(fā)揮了一定作用。但是，機構(gòu)膨脹、人員臃腫和職責不分等問題往往在機構(gòu)改革后不久又會卷土重來并周而復始。這使機構(gòu)改革每每成為各屆政府的改革重點，機構(gòu)改革也承載了轉(zhuǎn)變政府職能、加強各部門協(xié)調(diào)和提高效能等許多“難以承受之重”。

考慮到中國的快速變遷，以及政府在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展中的核心地位，機構(gòu)改革如此頻密多少是可以理解的。這樣，如何優(yōu)化機構(gòu)改革的路徑和方式并提升機構(gòu)改革的效果，就顯得至關重要。從十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構(gòu)改革方案來看，其中既有與歷次改革相同的方面，也凸顯了值得關注的不同之處。

首先，機構(gòu)改革是部門數(shù)量的加減法，但又高于加減法。過去機構(gòu)改革就是簡單的加減法，將一些部門合并或裁撤，而部門內(nèi)部的司局卻很少調(diào)整。特別是最近在2008年和2013年的兩輪大部門制改革，都是以精簡國務院直屬機構(gòu)的數(shù)量為主要目標之一，卻并沒有真正實現(xiàn)政府職能的相應轉(zhuǎn)變。這使改革后的部門結(jié)構(gòu)依然鐵板一塊，機構(gòu)內(nèi)部的微觀結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，職能轉(zhuǎn)變也是雷聲大雨點小。

這次改革的一大亮點就是加減法并重，而非完全做“大部門制”的減法。盡管國務院組成部門和和其他機構(gòu)的數(shù)量都大幅減少，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個；但新增的機構(gòu)更加令人期待，特別是組建國家國際發(fā)展合作署、應急管理部、退役軍人事務部、國家移民管理局，因應了大國崛起和改進國內(nèi)治理的需要，令人耳目一新。這些新增機構(gòu)的設置和凸顯，為相關領域的政府職能轉(zhuǎn)變提供了基礎，也使政府職能的對接和落實更加順暢。

其次，這次政府機構(gòu)改革特別引人注目的特點是注重細分職能的重組交叉，而非完全以機構(gòu)撤并為主。從歷次改革的情況來看，這次改革的力度不可謂不大。在自然資源部、應急管理部、科學技術部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家市場監(jiān)督管理總局等機構(gòu)的組建和重新組建方面，這次改革打破了部委和國家局“整建制”合并的做法，而是從司局級職能交叉重組入手，為深度整合政府職能提供了條件。

十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責。”這意味著改革不是簡單的機構(gòu)合并，而是職能層面的深度重組；意味著過去的物理反應要讓位于化學反應，即要通過組織重構(gòu)而實現(xiàn)政府機構(gòu)的質(zhì)變。

再次，中央政府部門改革以后，省以下地方政府部門的設置會成為日益凸顯的問題。過去的政府機構(gòu)改革是自上而下推動的，“一竿子插到底”的統(tǒng)領作用很強，但也使因地制宜難以實現(xiàn)。此次改革在強調(diào)集中統(tǒng)一領導的同時，也明確要賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，從而為增強地方活力提供了制度空間。

值得注意的是，隨著中央與地方政府在基本公共服務領域財政事權(quán)和支出責任劃分方面改革的推進，各級政府會負責相對不同的職責，從而發(fā)揮其各自優(yōu)勢。為此，各級政府根據(jù)需要設置不同的機構(gòu)，成為順理成章之事。在市場監(jiān)管、稅務、應急管理等方面的機構(gòu)改革符合地方政府的訴求，一定程度上確認了地方政府機構(gòu)改革的試點成果。但是，在其他方面則可能會有所殊異，一定程度上仍將延續(xù)“上下一般粗”的傳統(tǒng)做法。

值得注意的是，此番國務院機構(gòu)改革只是完成了一半，因為如何處理政府機構(gòu)同黨的機構(gòu)之間的關系，才是更加值得期待的關鍵問題。

從十九屆三中全會文件的精神來看，加強黨對政府機構(gòu)的全面領導會以多種方式進行，包括黨的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、黨的職能部門歸口協(xié)調(diào)、黨政合署辦公等。一方面，是通過成立黨的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)來協(xié)調(diào)對口的政府部門，比如中央財經(jīng)領導小組對口協(xié)調(diào)政府經(jīng)濟部門。另一方面，則是某些職能重疊的黨政部門可能合并，比如國家新聞出版廣電總局的廣播電視管理職責由新組建的國家廣播電視總局接管，而新聞出版職責的歸屬則是一個尚未解決的問題。其中一種可能，是由黨的宣傳部門吸收新聞出版職責。此外，過去延續(xù)的黨的機構(gòu)同政府部門并駕齊驅(qū)的情況，仍然會存在一段時間。

值得注意的是，要對政府機構(gòu)改革后的實施情況進行追蹤和評估，避免整合不到位的問題出現(xiàn)。2010年，廣東省在全省選取21個縣（市、區(qū)）推廣順德大部門制改革模式。筆者的研究顯示，盡管大部門制在一定程度上提升了民眾對政府的滿意度，但是總體來說收效甚微。因此，僅僅壓縮部門數(shù)量可能無助于提升政府績效，更為重要的是從職能整合的角度入手進行改革。筆者最近與挪威奧斯陸大學政治學系教授湯姆?克里斯滕森（Tom Christensen）合作進行的研究就顯示，在2013年的國務院機構(gòu)改革當中，國務院一些部門合并以后存在“貌合神離”的現(xiàn)象，部門內(nèi)部在結(jié)構(gòu)、職能和文化方面的整合程度不夠，致使“兩張皮”的問題仍然時有發(fā)生。

因此，需要加強機構(gòu)改革后的評估，使機構(gòu)改革的實施同主事者預想的方向一致，并根據(jù)實施情況加以調(diào)適。不過，此次改革方案對職能重組和深層次整合的強調(diào)，使“貌合神離”的整合難問題更難以發(fā)生，而“同舟共濟”則是值得期待的改革走向。