4月底，文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），就調(diào)動更多社會資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發(fā)展模式及長效機制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設(shè)一批旅游PPP示范項目作出全面部署。

去年，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”），清理規(guī)范PPP模式，客觀上使PPP呈現(xiàn)收緊態(tài)勢。上述《意見》因此被一些業(yè)界人士看做是“PPP正在解凍”的信號。

“這對市場來說是一種利好?！敝袊鴩H經(jīng)濟咨詢有限公司PPP業(yè)務(wù)負責人周勤近日在接受澎湃新聞（m.nxos.com.cn）采訪時表示，國家層面始終沒有提出過要減少PPP項目的數(shù)量和規(guī)模，而是在規(guī)范的基礎(chǔ)上剔除不適合PPP操作的項目，“量力而行”，使得留在項目庫內(nèi)的項目品質(zhì)更好。

周勤認為，今年P(guān)PP的關(guān)鍵詞依然是“規(guī)范”，但規(guī)范與其生長并不矛盾，如果最初就按照規(guī)范來操作，目前的規(guī)定顯然并非阻礙。

中國旅游研究院產(chǎn)業(yè)所副研究員吳麗云則認為，《意見》的出臺更有它的現(xiàn)實意義。“在全域旅游已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的背景之下，《意見》的發(fā)布將對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的旅游投資帶來極大的促進作用?！?/p>

業(yè)界人士建議，為進一步使政策落地，地方政府亦可出臺更加細化的指導意見。

瘋長后的收緊

早在2014年，中央大力推廣PPP模式，期待借助該模式提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，推動財政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變。然而，在這個過程中產(chǎn)生了一些亟待規(guī)范的問題。

中國智慧城市投資聯(lián)合體PPP中心主任、財政部PPP專家?guī)鞂＜亿w紅告訴澎湃新聞，這個過程帶來了社會資本融資杠桿倍數(shù)過高、明股實債、政府變相兜底等問題，積累了一些隱性的風險。

財政部2017年發(fā)布的92號文對上述問題進行了規(guī)范。趙紅表示，92號文旨在規(guī)范項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風險增量。

在當時，業(yè)界人士和部分媒體都曾認為，“國家部委要大幅收緊PPP項目?！?/p>

“92號文代表國家部委對PPP項目操作的規(guī)范，客觀上確實呈現(xiàn)了收緊的效果。”長期從事PPP專業(yè)咨詢的周勤卻認為，國家層面始終沒有提出過要減少PPP項目的數(shù)量和規(guī)模，而是在規(guī)范的基礎(chǔ)上剔除不適合PPP操作的項目，“量力而行”，使得留在項目庫內(nèi)的項目品質(zhì)更好。

“媒體的過度解讀使得很多地方政府對于PPP的信心開始顯得不足?！敝芮趯ε炫刃侣勥M一步解釋說，過去幾年，并不是所有的地區(qū)都快速投入到PPP的實踐中，很多過去對PPP持有歡迎態(tài)度的地方政府由于對于項目質(zhì)量的把控跟不上項目的增長速度，在目前這個階段不得不把更多精力牽扯在對舊有項目的甄別上，例如，中西部的一些地區(qū)把防風險放在了首位，而政府的態(tài)度也影響到金融機構(gòu)對這一市場的信心。

財政部PPP中心今年4月28日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月末，綜合信息平臺已累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

旅游業(yè)在撬動

澎湃新聞注意到，此次文化和旅游部和財政部聯(lián)合發(fā)布的《意見》是92號文后，國家部委層面首次出臺的PPP指導意見。有觀點認為，這對PPP模式的定位不僅限在文旅領(lǐng)域，而是代表中央政府對PPP模式的態(tài)度。

該《意見》開頭就明確，“政府和社會資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！?/p>

《意見》要求，堅持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優(yōu)質(zhì)旅游為目標，逐步加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)提升旅游公共服務(wù)供給水平，著力發(fā)揮旅游業(yè)在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

上述專家吳麗云認為，《意見》的出臺更有它的現(xiàn)實意義?！霸谌蚵糜我呀?jīng)上升到國家戰(zhàn)略的背景之下，《意見》的發(fā)布將對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的旅游投資帶來極大的促進作用?！?/p>

今年2月，原國家旅游局數(shù)據(jù)中心發(fā)布的《2017年全年旅游市場及綜合貢獻數(shù)據(jù)報告》顯示，2017年，我國國內(nèi)旅游人數(shù)50.01億人次，比上年同期增長12.8%；全年實現(xiàn)旅游總收入5.40萬億元，增長15.1%。

“PPP項目在推進時強調(diào)要有一定回報，如果沒有回報，社會資本很難去做可持續(xù)的投資。”吳麗云認為，旅游業(yè)在這方面有很好的市場消費能力和潛力，在選擇一些適合的項目推薦PPP時相對而言更容易成功，它可以為企業(yè)帶來相對穩(wěn)定的收益，保證PPP的可持續(xù)運營。

“既要能解決地方基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的不足，又同時把社會資本撬動起來，讓他們得到一個好的利益上的回饋。”吳麗云理解為，這是國家層面推出PPP指導意見的初衷。

周勤也認為，旅游業(yè)推進PPP的空間比較大，旅游已經(jīng)成為國人消費升級不可或缺的一個部分。

避免過去的“坑”

盡管旅游業(yè)具有利用PPP模式的巨大市場規(guī)模，但在周勤看來，今年P(guān)PP的關(guān)鍵詞依然是“規(guī)范”，但規(guī)范與其生長并不矛盾，如果最初就按照規(guī)范來操作，目前的規(guī)定顯然并非阻礙。

以此次發(fā)布的《意見》為例，它提出在旅游景區(qū)、全域旅游、鄉(xiāng)村旅游、自駕車旅居車營地、旅游廁所、旅游城鎮(zhèn)、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業(yè)態(tài)的9個重點領(lǐng)域推廣PPP模式。周勤指出，這是相對明確提出了哪些項目符合以PPP模式推進，可以減輕各方的顧慮。

“這9個重點領(lǐng)域主要涉及到的都是以往公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有一定公益性而導致社會投資不足的地方?！币越煌槔?，吳麗云表示，一些主干道會有國家去做整體投資建設(shè)，但對“旅游最后一公里”的投資存在不足，在串聯(lián)主干道到景區(qū)或旅游核心吸引物最后的交通上往往存在一些阻礙。

再如，水電氣、排污垃圾處理等表面上和旅游者沒有很大關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施上投資不足，會影響到一個城市或鄉(xiāng)村的風貌。

吳麗云為此解釋說，因為在全域旅游的背景下，游客越來越多且都是散客，他們會深入到城市或鄉(xiāng)村的每個角落，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度或影響到游客對于旅游目的地的整體判斷。

除了對旅游方面適合PPP模式的領(lǐng)域進行了相對明確的劃分外，業(yè)界人士還普遍認為，此次《意見》形成了一套完整的PPP項目上馬的流程，通過工作機制去規(guī)避以往PPP模式帶來的風險。

《意見》在“嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度”方面就提出了，保障政府知情權(quán)，政府可以參股項目公司；保障項目公司的經(jīng)營獨立性和風險隔離功能，政府不得干預企業(yè)日常經(jīng)營決策，不得違規(guī)兜底項目建設(shè)運營風險。

《意見》還提出，對政府參股及付費項目，加強建設(shè)、運營成本控制，嚴禁政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金；政府不得向社會資本承諾固定或最低收益回報；政府部門不得為項目債務(wù)提供任何形式擔保；嚴禁存在其他違法違規(guī)舉債擔保行為。

“以往不僅僅是旅游，很多行業(yè)的PPP在實施過程中都存在因為項目選擇不到位導致難以持續(xù)盈利的問題，所以這次《意見》特別強調(diào)了政府不要去兜底，規(guī)避以往的風險?！?/p>

吳麗云告訴澎湃新聞，《意見》的推出充分考慮了以往各個領(lǐng)域、各個行業(yè)在實施PPP的過程中出現(xiàn)的問題，對此做了針對性的設(shè)計，避免過去的“坑”。

“《意見》從源頭、過程、反饋上去控制，通過一系列完整流程去保證在政府的引導下，按照市場規(guī)律運作，保證PPP項目可持續(xù)發(fā)展。”吳麗云說。

地方政府大有可為

事實上，財政部今年4月28日發(fā)布的2018年第一季度PPP報告顯示，92號文后，PPP項目庫清退整改的同時，新增項目數(shù)量與新成交項目數(shù)量持續(xù)增加。上述專家趙紅認為，政府付費模式并未出現(xiàn)一刀切現(xiàn)象，PPP模式仍舊是地方政府的優(yōu)質(zhì)選擇。

“規(guī)范是未來對入庫項目的常態(tài)化管理，這將為優(yōu)質(zhì)PPP項目騰出財承空間，促進PPP參與方規(guī)范開展項目?！壁w紅告訴澎湃新聞，具體到旅游領(lǐng)域，既考慮旅游資源的稀缺性，又兼顧旅游經(jīng)營的專業(yè)性，滿足二者的效率提升，是放管之間度的市場衡量的標準。

對于上述《意見》的真正落地，業(yè)界人士建議，各個地方可以出臺符合當?shù)靥厣囊庖娂殑t，或?qū)Ξ數(shù)馗兄笇б饬x。

吳麗云坦言，畢竟每個地方的旅游資源特點、工作方法、市場需求情況會有差異，按照以往國家部委發(fā)布指導意見后，一些地方政府都會進行解讀，更加細化地發(fā)布一個本省、市相應的文件。

周勤也認為，“如果一些地方的旅游管理部門和財政部門有一個良好的合作工作機制，其實地方政府是可以出一些更加具體的指引性意見的，他們有這樣的權(quán)力，對于當?shù)氐墓ぷ鞯耐苿幼饔靡脖貙⒏泳唧w、精確?！?/p>