所有的災(zāi)害發(fā)生地都應(yīng)從其他地方的災(zāi)后重建中汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。這正是《大災(zāi)之后》(After Great Disasters)這一著作的主旨，這部新書的作者是Laurie A. Johnson和Robert B. Olshansky，由林肯土地政策研究院出版。作者回顧了近年來(lái)六個(gè)國(guó)家發(fā)生的重大災(zāi)難，試圖尋找良好的實(shí)踐方法，幫助各地對(duì)重大災(zāi)難未雨綢繆。

Johnson是一名咨詢顧問(wèn)，從事城市規(guī)劃領(lǐng)域，專長(zhǎng)在于災(zāi)后恢復(fù)以及重大災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理。Olshansky是伊利諾伊大學(xué)香檳分校城市與區(qū)域規(guī)劃系系主任。兩位作者都對(duì)世界各地受災(zāi)地區(qū)投入了大量精力，研究了不同國(guó)家推動(dòng)災(zāi)后復(fù)蘇的管治結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)組織以及政策。Citiscope對(duì)Johnson和Olshansky進(jìn)行了訪談。

問(wèn):你們是如何介入災(zāi)后重建這一主題?

Robert Olshansky:是從1994年洛杉磯的北嶺地震以及阪神大地震開始的。這兩個(gè)地震時(shí)隔一年，發(fā)生于同一天，1月17日。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，北嶺地震都是美國(guó)最大的城市地震。雖然并不能歸類為巨災(zāi)，但的確讓人們付出了高昂的代價(jià)。一年之后，在日本神戶，人們親眼見到了地震這樣的“大家伙”如何對(duì)現(xiàn)代城市造成重創(chuàng)。

我們開始思考這一問(wèn)題，把兩場(chǎng)地震放在一起審視，看可以得到何種共同的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。美國(guó)大地震發(fā)生之后，我們知曉了此種重大災(zāi)難是有可能在城市中發(fā)生的，那么應(yīng)該如何去應(yīng)對(duì)呢？

問(wèn):翻閱此書，我看到有很多照片署有你們自己的名字，這些照片顯然是在地震、海嘯以及其他災(zāi)難事件發(fā)生之后不久拍攝的。每場(chǎng)災(zāi)害對(duì)你們而言都有何不同之處？

Laurie Johnson:我們目前積累了相當(dāng)多的災(zāi)難信息，即使在災(zāi)后并未親臨現(xiàn)場(chǎng)，我們也知曉如何著手?？吹诫娨暽喜シ诺暮[波浪，我立即可以判斷這場(chǎng)災(zāi)難將是毀滅性的。

包括911在內(nèi)的災(zāi)難，發(fā)生在垂直城市之中。盡管世貿(mào)中心災(zāi)難所影響的空間范圍并不大，但考慮到下曼哈頓的建筑物、居民以及基礎(chǔ)設(shè)施的密度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些因素將對(duì)重建過(guò)程帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

Robert Olshansky:是否每一場(chǎng)災(zāi)難都不同?是的，的確如此。然而，推動(dòng)我們?nèi)绱巳プ龅?，在于探尋各個(gè)災(zāi)難地點(diǎn)所具有的超出我們認(rèn)知的共通之處。因此，你完全可以從一處災(zāi)難地點(diǎn)吸取教訓(xùn)，并供世界各地共享。

人類會(huì)采用相同方式對(duì)事件做出反應(yīng)，因而不同受災(zāi)地區(qū)存在頗多相似之處。在災(zāi)難發(fā)生后的緊迫時(shí)間里，人們需要面對(duì)類似的問(wèn)題：信息流的問(wèn)題、資金流的問(wèn)題等。即便文化背景千差萬(wàn)別，人們面對(duì)的麻煩是相同的。因而在災(zāi)難發(fā)生之后，會(huì)組建起極為類似的組織。

而如果把環(huán)境背景納入其中，每場(chǎng)災(zāi)難之后的情勢(shì)都是獨(dú)一無(wú)二的。作為專家，能否急匆匆奔赴新受災(zāi)地點(diǎn)，告訴人們應(yīng)當(dāng)如何去做？直覺告訴我們，絕對(duì)不行，因?yàn)闉?zāi)害背景完全不同。專家能夠告訴人們的是：他們需要考慮哪些問(wèn)題？以何種方式思考這些問(wèn)題？如何在自己的背景下應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題？

問(wèn):你們這本書的視角在于對(duì)不同國(guó)家加以審視，并進(jìn)行國(guó)家之間的橫向比較。城市是受災(zāi)人群、經(jīng)濟(jì)損失以及復(fù)雜的災(zāi)后恢復(fù)計(jì)劃等問(wèn)題集中存在和發(fā)生的空間。為何從國(guó)家層面來(lái)開展研究？

Robert Olshansky:必須把文化、法律體系及其他因素全部考慮在內(nèi)。印度有其應(yīng)對(duì)方式，印度尼西亞有其應(yīng)對(duì)方式，我們希望各個(gè)國(guó)家都以其適用的方式來(lái)應(yīng)對(duì)。當(dāng)然，你說(shuō)的對(duì)，所有行動(dòng)都是在城市層面展開。

毋庸置疑，我們所關(guān)注的災(zāi)難是巨大的城市災(zāi)難。但在所有案例中，災(zāi)難都上升為國(guó)家層面的重大問(wèn)題。需要在國(guó)家層面制定若干政策，或引入某個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)。

Laurie Johnson:本地政府和社區(qū)的確需要外部援助、資源和財(cái)政支持，用以實(shí)施災(zāi)后重建。然而，外部支持可能會(huì)導(dǎo)致（當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)）失去控制。作為城市規(guī)劃師，至少在西方的環(huán)境下，為長(zhǎng)期的災(zāi)后重建做出的決定通常是地方化的決定。需要完成土地利用規(guī)劃，需要確定房屋的位置和樣式，還需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。

最需要考慮的一個(gè)問(wèn)題是：如何在這種背景下，營(yíng)造出擁有權(quán)利的地方政府，并培育本地領(lǐng)導(dǎo)力？

問(wèn):在社區(qū)無(wú)法知曉災(zāi)害受損范圍和嚴(yán)重程度的情況下，可做出何種防災(zāi)和應(yīng)對(duì)計(jì)劃？

Laurie Johnson:我所觀察到的最好方式是，政策制定者防患于未然，列明災(zāi)后重建機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系，并確定災(zāi)后重建的大環(huán)境。我們稱之為“災(zāi)后恢復(fù)框架”，因?yàn)檫@些并非具體方案。災(zāi)難真正發(fā)生時(shí)，需要針對(duì)特定的受損模式制定并實(shí)施具體的方案。

在災(zāi)難出現(xiàn)之前，人們應(yīng)當(dāng)就災(zāi)后恢復(fù)制定出基本規(guī)則。這樣可以對(duì)負(fù)責(zé)災(zāi)后重建的機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論；可以就災(zāi)后恢復(fù)期可能出臺(tái)的不同政策的相關(guān)責(zé)任加以確認(rèn)；可以明確災(zāi)后重建期間需保持的價(jià)值。政府部門和專門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)帶頭組織實(shí)施，為災(zāi)后重建提供支持與幫助。

問(wèn):能否舉例說(shuō)明一些災(zāi)后重建的創(chuàng)新思路？

Robert Olshansky:印度尼西亞的災(zāi)后復(fù)原過(guò)程相當(dāng)出色。以社區(qū)為中心，災(zāi)后對(duì)社區(qū)設(shè)施重建的融資和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，全部由社區(qū)做出決策。房屋重建過(guò)程由房屋業(yè)主所主導(dǎo)，這樣做其實(shí)非常聰明。實(shí)際上，海嘯發(fā)生后，當(dāng)?shù)匾灿X得這種做法具有一定風(fēng)險(xiǎn)。但事實(shí)證明這種方式的確是真正奏效的最佳方式。

之所以能建立這種最佳方式，原因之一在于，這個(gè)國(guó)家短期爆發(fā)了不同類型的重大災(zāi)難。他們?cè)谂c災(zāi)難的抗?fàn)幹蟹e累了經(jīng)驗(yàn)。海嘯襲擊了亞齊省，而這一多災(zāi)多難的省份，剛剛才結(jié)束持續(xù)30年的內(nèi)戰(zhàn)。海嘯讓亞齊省又受到致命打擊。其災(zāi)后重建的成就值得我們尊敬。

印度尼西亞國(guó)家政府在亞齊省設(shè)立了一個(gè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了專門設(shè)計(jì)用來(lái)提升當(dāng)?shù)兀?zāi)后重建）能力。幫助受災(zāi)區(qū)在4年之內(nèi)完成災(zāi)后重建。其總體思路在于，讓本地官員知曉如何依靠自己完成全部重建工作。

中國(guó)2008年汶川地震災(zāi)后重建經(jīng)驗(yàn)也值得學(xué)習(xí)。他們?cè)谡鸷髢赡陼r(shí)間內(nèi)完成了全部重建工作，這樣的速度令人難以置信。這樣的結(jié)果要?dú)w功于中國(guó)的體制，由中央政府自上而下發(fā)布命令：放下手上在做的其他一切事，把全部精力投入到震后重建。當(dāng)然，在重建過(guò)程中也不免犯錯(cuò)。比如，有若干建成的產(chǎn)業(yè)園處于空置狀態(tài)，也有重新安置的農(nóng)民無(wú)法找到工作。我努力想弄明白到底是何種原因讓中國(guó)達(dá)成這樣的災(zāi)后重建成績(jī)。我發(fā)現(xiàn)災(zāi)后重建與中國(guó)城市化進(jìn)程中發(fā)生的一切并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，即以令人震驚的速度建造城市。

問(wèn):這一案例中似乎反映出了中央與地方在災(zāi)后重建過(guò)程中的力量權(quán)衡。是否有更好的方式，能對(duì)中央與地方施加的控制力加以良好的管理？

Robert Olshansky:我們所討論的是對(duì)災(zāi)后恢復(fù)加以管理的最佳方式——所以必須為“管理”加個(gè)引號(hào)。管理其實(shí)算不上是一個(gè)好詞，但不得不使用這個(gè)詞——用以指代上級(jí)政府提供財(cái)政與技術(shù)資源，從而使得下級(jí)政府與個(gè)人得以更好地開展災(zāi)后重建。

還有一個(gè)尚待回答的問(wèn)題，由誰(shuí)來(lái)執(zhí)行災(zāi)后重建工作？大部分災(zāi)后重建工作都是在地方層面實(shí)施。人們開始重建自家住房，商戶也開始行動(dòng)。所有災(zāi)后行動(dòng)都會(huì)陸續(xù)開展。政府只是災(zāi)后重建過(guò)程的一個(gè)參與方。我們研究的視角在于：盡管政府只是災(zāi)后恢復(fù)的參與方之一，但政府發(fā)揮著重大作用，那么，政府在災(zāi)后重建之中應(yīng)當(dāng)如何作為？

問(wèn):在重建速度和深思熟慮之間同樣存在矛盾。書中是否提供了這方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的相關(guān)案例？

Laurie Johnson:最為經(jīng)典的案例是新西蘭，他們采用的是中央集權(quán)的方法。他們會(huì)識(shí)別出所謂的居住紅色警戒區(qū)。采取這種方式的原因在于，新西蘭實(shí)施的是國(guó)家保險(xiǎn)計(jì)劃。

警戒區(qū)中的房屋都可能會(huì)因土壤液化而受損，而對(duì)受損房屋進(jìn)行修復(fù)，成本非常高昂，所以，對(duì)建有房屋的這類土地，明智的措施是對(duì)場(chǎng)地加以處理。新西蘭設(shè)定了紅色警戒區(qū)，由國(guó)家買下劃定區(qū)域中的房屋，這樣就無(wú)需為修復(fù)房屋不斷支付高額保險(xiǎn)費(fèi)用。

然而在界線內(nèi)，并非只有住宅，還可能有教堂、小型商業(yè)單元，還有空置的地塊，有未被保險(xiǎn)政策覆蓋的人。通過(guò)簡(jiǎn)單的咨詢過(guò)程，可讓相關(guān)人員意識(shí)到問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的存在。否則，政策出臺(tái)后，人們會(huì)提起訴訟。法庭審理完畢，受損民眾會(huì)敗訴，無(wú)功而返，不得不重新做出規(guī)劃。

這樣就帶來(lái)了重重壓力——要力求公平，要制定政策，還要快速行動(dòng)開展重建。這就需要快速做出決定，盡可能快速推進(jìn)災(zāi)后重建并緩解民眾的痛苦。然而，與此同時(shí)，如何制定更好的政策，還有待深思熟慮。

如果只是想原樣重建，那么就是一個(gè)簡(jiǎn)單的修復(fù)過(guò)程，可能不用開展太多公眾咨詢。但是如果重建中納入了較多的改變，則需要較多的公眾咨詢，也需要更為深入的思考。

問(wèn):開展公眾咨詢是否存在難度和挑戰(zhàn)？

Laurie Johnson:在災(zāi)害發(fā)生后的情境下做出規(guī)劃，的確存在挑戰(zhàn)。因?yàn)楸仨毧焖僖?guī)劃，而受災(zāi)民眾并未從災(zāi)難中平復(fù)，未對(duì)做出的決定做好準(zhǔn)備。與此同時(shí)，政府需要提供幫助，列明政策框架，并就災(zāi)后重建提供充分解釋。從而讓資金盡快到位，讓災(zāi)后重建機(jī)構(gòu)與制度盡快運(yùn)行。

新奧爾良災(zāi)后的第一份規(guī)劃——“新奧爾良重生規(guī)劃”是在本城居民災(zāi)后離城避難期間快速制定出臺(tái)的。如此多的居民需要搬遷安置，他們無(wú)法參與到重建規(guī)劃過(guò)程之中。這樣的做法受到了強(qiáng)烈抵制。

日本也有類似的情況。海嘯之后，各項(xiàng)規(guī)劃快速出臺(tái)，然而人們?nèi)蕴幱跒?zāi)難的重創(chuàng)之中，擔(dān)心類似災(zāi)難會(huì)重現(xiàn)。災(zāi)后重建方案是在山上修建住房，并建造龐大的海嘯防護(hù)墻。當(dāng)這些防護(hù)墻開始建造時(shí)，人們才發(fā)現(xiàn)其對(duì)社區(qū)產(chǎn)生了巨大的美學(xué)影響，所以非常懊悔。倉(cāng)促出臺(tái)并實(shí)施的災(zāi)后重建方案，也有大量問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。這些麻煩直至今日仍未消除。

Robert Olshansky:就重建速度與深思熟慮兩方面而言，政府的一個(gè)重要職能在于聆聽。通常情況是，大災(zāi)發(fā)生后，本地居民和全國(guó)民眾都會(huì)呼吁快速開展行動(dòng)。政府也認(rèn)為需要快速行動(dòng)，實(shí)施災(zāi)后重建。但政府開展行動(dòng)的方式是，關(guān)上門，不讓公眾參與其中，這樣就可以快速?zèng)Q策并快速建設(shè)。政府認(rèn)為這是人們真正想要的，這樣做會(huì)讓民眾滿意。

但我們眼睛所見的有時(shí)并非事實(shí)真相。居民們最希望的是有人認(rèn)真聆聽，并賦予他們權(quán)利，使其成為災(zāi)后重建中的一員。災(zāi)后重建過(guò)程的公開透明以及去中心化的權(quán)力分享才是人們最需要的。如果讓民眾參與災(zāi)后重建，只要讓他們理解原由，他們甚至愿意讓重建過(guò)程耗時(shí)略久一些。這樣，民眾就能有機(jī)會(huì)充分表達(dá)對(duì)重建的愿景。

問(wèn):你們是否在書中為讀者提供了更多具體建議？

Laurie Johnson:建議之一是，在災(zāi)難發(fā)生前，一定要設(shè)立良好的機(jī)構(gòu)與制度。要確保平常就有完善的制度程序，也有良好的規(guī)劃和社區(qū)參與水平，而無(wú)需在災(zāi)難后從零開始。

我們想強(qiáng)調(diào)的是，災(zāi)難發(fā)生后，務(wù)必保持靈活與敏捷，絕對(duì)不可以在制定政策之后就棄之不顧。政府需要持續(xù)進(jìn)行計(jì)劃并同時(shí)實(shí)施，需要不斷監(jiān)測(cè)，并相應(yīng)調(diào)整災(zāi)后重建預(yù)算。

還有一條建議是關(guān)于搬遷安置。在幾乎所有案例中，都存在不適合原地重建的區(qū)域，并就此制定了政策。某些案例中，搬遷安置是逐一地塊依次完成的。比如，路易斯安那州的“回家路計(jì)劃”（Road Home program），受災(zāi)居民只需做出決定——我不會(huì)回來(lái)居住了，我要有嶄新的生活。而新西蘭的情況卻不同，受災(zāi)民眾會(huì)被告知，災(zāi)難之后無(wú)法原地重建，必須搬遷。

這些受災(zāi)地點(diǎn)將會(huì)出現(xiàn)巨大改變，受災(zāi)民眾的個(gè)人生活也會(huì)出現(xiàn)巨大改變——這些改變會(huì)對(duì)人們的家園帶來(lái)重大影響。我們強(qiáng)烈呼吁，搬遷安置過(guò)程，務(wù)必要讓居民全程參與其中。

Robert Olshansky:我們所探討的是溝通與信息的重要性。書中列出了一條建議指明，信息溝通需要投入資金，人們需要對(duì)此做出預(yù)算。在有形損失額度上相應(yīng)增補(bǔ)，對(duì)災(zāi)后恢復(fù)所需的資金加以考慮，這并非難事。但是，如果你不為信息系統(tǒng)、規(guī)劃以及公共權(quán)力有所投入，那災(zāi)后重建必定困難重重。

（本文由相欣奕譯自citiscope）