近年來，盡管對于“氣候難民”始終未形成明確的定義，但國際社會已開始正視這一問題。聯(lián)合國難民署稱，自2008年以來，每年有約有2150萬人因洪水、風(fēng)暴、山火和極端氣溫等自然災(zāi)害而流離失所。國際智庫經(jīng)濟與和平研究所（IEP）預(yù)測，到2050年，全球?qū)⒂?2億人因氣候變化和自然災(zāi)害而被迫遷移。“氣候難民”對世界各地的影響是不平均的，碳排放量少，但環(huán)境脆弱性高的南亞、拉丁美洲和非洲地區(qū)將受到最大影響。摩洛哥新南方智庫于2022年發(fā)布報告《氣候難民：國際社會和非洲面臨的重大挑戰(zhàn)》指出“氣候難民”問題曾被國際社會長期忽視。該研究是從“氣候難民”的定義與國際法對其認識出發(fā)，回顧國際社會將該問題納入國際難民保護制度的努力與困境。報告還針對非洲的“氣候難民”問題，指出其嚴重性并對非洲大陸在該問題上率先展開的區(qū)域合作進行分析，并就如何對“氣候難民”進行保護提出建議。

一、有關(guān)“氣候難民”定義的爭論

國際社會在研究及應(yīng)對“氣候難民”問題時面臨諸多挑戰(zhàn)，其根本原因在于國際學(xué)界對其定義尚未達成共識。人口流動通常由多方原因?qū)е拢诤艽蟪潭壬弦彩沁w移者的主觀選擇，因此難以確認其中哪個因素會產(chǎn)生決定性影響，同時學(xué)界對環(huán)境因素的影響更是缺乏充足的定性和定量分析?？傮w而言，國際學(xué)界對“氣候難民”的態(tài)度可以分為兩派，其一，強調(diào)氣候變化和難民流離失所間的直接因果關(guān)系。該流派強烈支持使用“氣候難民”這一概念，但有批評認為他們未考慮相關(guān)人員的主觀因素。其二，對“氣候難民”概念持懷疑態(tài)度。在不否認環(huán)境因素的前提下，該流派認為氣候變化與難民之間僅有間接聯(lián)系，環(huán)境因素必須與社會、經(jīng)濟和文化因素相聯(lián)系方能發(fā)生作用。

在與氣候變化相關(guān)的移民問題中，自愿與非自愿的區(qū)別是爭論的焦點之一。從理論上看，非自愿的移民主要源于大規(guī)模的政治暴力與沖突，如戰(zhàn)爭、種族屠殺等。然而，在現(xiàn)實中，自愿和非自愿之間的界限非常模糊。一些學(xué)者從最嚴格的意義出發(fā)，認為只有當(dāng)一個人被強制運送且沒有機會逃離時，才可以認為該遷移是非自愿的。他們即使留在當(dāng)?shù)?，也可能會受到生命威脅，否則，其遷移就具有自愿性。這一定義將非自愿移民的范圍幾乎縮小到等同于人口販運的極端情況。另一些研究者則認為，幾乎所有的遷移行為都具有非自愿性，遷移者看似有所選擇，但在特定的環(huán)境下他們實際上別無選擇。大部分學(xué)者反對上述兩種對人口遷移原因的簡單化解釋，認為很少有人的遷移是完全自愿或非自愿的，幾乎所有的遷移都涉及強迫，但同時也都是一種選擇。

經(jīng)濟、社會和安全因素被公認為人口流離失所的主要原因。然而，氣候變化等更深層次的原因仍然很少被觸及。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）2030年議程（見圖1）關(guān)注了這一影響，指出了人口流離失所與各項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)間的關(guān)系。國際移民組織（IOM）認為，人口遷移是應(yīng)對氣候變化的一種適應(yīng)策略。因此，有必要研究氣候變化對人口流離失所的影響程度。IOM的觀察是探索氣候變化如何影響移民問題及應(yīng)決策的起點。

圖1：與應(yīng)對人口流離失所問題有關(guān)的2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

二、國際法對“氣候難民”的認識及其發(fā)展

“氣候難民”一般指“由于氣候災(zāi)害而不斷增加的大規(guī)模人口流動現(xiàn)象”。然而，“氣候難民”在國際法中的權(quán)利和地位非常模糊。1951 年《關(guān)于難民地位的公約》（簡稱《難民公約》）將“難民”界定為“因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于其一政治團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述原因留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，強調(diào)締約國對難民的“不推回原則”，即該公約的締約國不得以任何方式將難民“驅(qū)逐或推回因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而至其生命或自由受威脅的領(lǐng)土邊界各國”。

對于“氣候難民”而言，該定義存在以下不足。首先，無法確定遭受迫害的行為。即某一群體必須是在氣候問題上受到嚴重歧視，并在有關(guān)人員的心中產(chǎn)生一種關(guān)于其未來生存的憂慮和不安全感時，才可被認為是受到了迫害。因此，只有國家將環(huán)境問題用作政治壓迫的工具，譬如政府強迫某些群體首當(dāng)其沖地承受環(huán)境危害，將其留在低洼、易發(fā)生洪水的地區(qū)，而將其他群體轉(zhuǎn)移到地勢較高的地方時，流離失所者才可被視為難民。例如，在剛果盆地、幾內(nèi)亞森林和東非的沿海森林地區(qū)，森林砍伐使大部分土地不宜居住。政府未能及時對當(dāng)?shù)鼐用襁M行保護，釀成了普遍的族群沖突與政治對抗。而當(dāng)政府的政策明確針對某一特定群體并對其生存構(gòu)成威脅時，流離失所者才可視為難民。然而，這又使得“氣候難民”與“政治難民”的區(qū)別微乎其微。其次，難以界定施加迫害的主體。一是在現(xiàn)有定義下，不可能將主要污染排放者甚至整個國際社會視為施加迫害者，而在具體案例中，難以清晰界定各行為體與氣候變化之間的因果關(guān)系。二是“氣候難民”往往在一國邊境內(nèi)流動，而造成氣候變化的行為體則可能散布在多國。三是所在國政府往往希望保護“氣候難民”而不會對其加以迫害，這些國家的政府應(yīng)該獲得國際社會的更大支持而非指責(zé)。綜上，現(xiàn)有對“難民”的狹隘定義已難以適應(yīng)保護“氣候難民”的需要。

隨著氣候變化受到國際社會的關(guān)注，由于氣候因素引起的人口流離失所也激起了更多討論。1992 年，國際移民組織發(fā)表了一份題為《移民與環(huán)境》的報告，稱全球移民可能會隨著地球上更多區(qū)域變得不適合居住而大量增加。1994年在國際人口與發(fā)展大會上，國際移民與發(fā)展問題被多次提出。1998 年聯(lián)合國確定了《國內(nèi)流離失所指導(dǎo)原則》，提及自然災(zāi)害或是導(dǎo)致國內(nèi)人口流離失所的重要原因。2010年，在坎昆舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會第16次會議（COP16）上，各國政府同意在應(yīng)對氣候變化導(dǎo)致的人口流離失所問題上加強“諒解、協(xié)調(diào)與合作”。2011年6月，挪威政府主辦了南森會議，主題是提升全球?qū)夂蜃兓c人口遷移關(guān)系的認識。隨后，挪威和瑞士兩國發(fā)起了“南森倡議”，呼吁國際社會應(yīng)填補氣候變化影響下人口跨境流動的法律空白。該倡議并未尋求制定新的法律標(biāo)準，而側(cè)重于各國就原則問題達成共識，將“氣候難民”問題從國際法問題轉(zhuǎn)變?yōu)榱藚^(qū)域發(fā)展政策問題?！栋屠铓夂騾f(xié)議》雖然未明確提及“氣候難民”，但呼吁制定綜合政策，以防止、減少和解決與氣候變化相關(guān)的人口遷移問題。2018 年3月，聯(lián)合國人權(quán)理事會通過文件，從人權(quán)保障的角度討論氣候問題帶來的人口跨境流動。文件指出，在因氣候影響而被迫長途遷徙和跨境流動的人群中，很多人不符合“難民”的定義，保障其人權(quán)的法律制度不健全，“非推回原則”不適用于這一群體，因此敦促各國“將人權(quán)保護的概念納入氣候變化措施的規(guī)劃和實施中”。同時，聯(lián)合國于 2018 年通過的《安全、有序和正常移民全球契約》明確指出，導(dǎo)致人員大規(guī)模流動的因素之一，是氣候變化和環(huán)境退化等不利影響。2020 年，泰提奧塔訴新西蘭案引發(fā)關(guān)注。泰提奧塔向新西蘭遞交的庇護申請被拒絕，全家被驅(qū)逐回其母國基里巴斯。他向聯(lián)合國人權(quán)理事會提出申訴，稱氣候變化已使得基里巴斯不適宜居住，新西蘭此舉侵犯了其生命權(quán)。聯(lián)合國人權(quán)委員會雖然裁定新西蘭并未侵犯其生命權(quán)，因為盡管基里巴斯環(huán)境嚴峻，但國家的保障措施到位，同時也要求各國不得推回因氣候變化而使生命權(quán)受到侵犯的個人。

三、非洲的“氣候難民”問題及應(yīng)對措施

非洲是受氣候變化影響最嚴重的地區(qū)之一。森林砍伐和土地退化在撒哈拉以南非洲國家，尤其是西非薩赫勒地區(qū)，如尼日利亞、馬里中部和布基納法索北部引發(fā)了大規(guī)模農(nóng)牧部落沖突，進而導(dǎo)致人口流離失所。乍得湖的面積在不到半個世紀的時間內(nèi)減少了90%，從1964年的2.5萬平方公里到目前的不足2500平方公里。乍得湖是沿岸居民的主要水源地，也是當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)、漁業(yè)活動的主要依靠。乍得湖盆地由于經(jīng)常性干旱，漁業(yè)與農(nóng)牧業(yè)資源嚴重萎縮，轉(zhuǎn)化為糧食、飲水和就業(yè)危機，在過去的5年中造成了大約450萬人流離失所。政府無法充分解決稀缺資源的分配問題，加劇了該地區(qū)農(nóng)牧民間的緊張關(guān)系與暴力沖突，導(dǎo)致該地區(qū)安全局勢惡化。目前，湖泊退化后露出的土壤為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了新場所，吸引了大量人口前來避難。然而，人口積聚將進一步加速乍得湖的退化，進而引發(fā)嚴重的生態(tài)危機。

非洲之角地區(qū)在2018-2019 年間經(jīng)歷了嚴重干旱，又在2019 年底遭受到強降雨襲擊。人們的經(jīng)濟活動加劇了當(dāng)?shù)亟涤昴Ｊ絼×易兓某潭取＿^度放牧與圍湖造田導(dǎo)致河流改道并侵蝕土壤，大規(guī)模森林砍伐則加劇了土地的荒漠化程度。2017年，索馬里約有89萬人因干旱而流離失所。2018年，又有54萬人因洪水而離開家園。許多研究者指出，由于缺乏準確的數(shù)據(jù)來源，這一數(shù)字可能被遠遠低估。在埃塞俄比亞，東部地區(qū)長期干旱，南部和西南部的雨林地區(qū)則不斷遭受暴雨襲擊，氣候異常滋長了圍繞土地問題的暴力沖突、激化了族群沖突與邊界爭端。

莫桑比克等南部非洲國家近年多次遭受颶風(fēng)襲擊，基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴重破壞，引發(fā)大量民眾流離失所。莫桑比克是遭受氣候變化最嚴重的國家之一。近20年來，洪水、干旱和颶風(fēng)經(jīng)常發(fā)生，基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴重破壞。莫桑比克政府嘗試通過重新安置人口緩解受災(zāi)壓力。2007 年，洪水泛濫導(dǎo)致10多萬人流離失所，政府無法為其提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療服務(wù)。此外，由于該國處于熱帶的地理位置，莫桑比克還不斷遭受干旱、沿海水土流失和海平面上升等災(zāi)害的影響。其三角洲地區(qū)和海岸線容易遭受洪水和侵蝕。海平面上升和洪水泛濫影響了該國的大部分地區(qū)。海岸侵蝕也對貝寧、科特迪瓦、塞內(nèi)加爾和多哥等西非國家造成嚴重影響。海平面上升則使得擁有9萬多居民的塞舌爾群島將在100年內(nèi)消失。

“氣候難民”已成為當(dāng)前非洲面臨的重要挑戰(zhàn)。聯(lián)合國秘書長特別顧問、國內(nèi)流離失所者代表弗朗西斯·鄧指出，1966-1994年間，非洲的國內(nèi)流離失所者飆升至1000 -1500 萬，氣候問題逐漸上升為導(dǎo)致這一問題的主要因素。在2015年非洲新增的350萬國內(nèi)流離失所者中，110萬是由突發(fā)性自然災(zāi)害所導(dǎo)致。

在對“氣候難民”的保護方面，非洲大陸的區(qū)域合作已經(jīng)率先展開。1969年通過的《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民問題某些特定方面的公約》對所有成員國具有約束力。這一公約除包含《難民公約》 的定義外，還規(guī)定“難民”一詞也應(yīng)適用于由于外來侵略、占領(lǐng)、統(tǒng)治，或其他嚴重擾亂其國家或民族的部分或全部公共秩序的事件。在2011-2012年索馬里干旱期間，非洲之角各國在接納索馬里難民時采用了這一定義。然而，這一公約并未對各國政府的責(zé)任提出明確要求，只是規(guī)定成員國應(yīng)盡其最大努力，根據(jù)各自立法接收難民，并確保有充分理由不能或不愿返回其原籍國的難民得到安置。因此，對難民是否提供庇護仍最終取決于各國政府的態(tài)度。因此，盡管“氣候難民”符合該公約對難民的定義，但他們的權(quán)利仍難以獲得保障，非統(tǒng)組織也未能設(shè)立監(jiān)督機關(guān)保障公約的實行。

1981年的《非洲人權(quán)和人民權(quán)利憲章》盡管未明確提及“氣候難民”，但特別考慮了人類的發(fā)展權(quán)，并承認公民權(quán)利和政治權(quán)利不能脫離經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利。2009 年，非盟又通過了《保護與救助境內(nèi)流離失所者公約》（《坎帕拉公約》），這是第一個針對境內(nèi)流離失所者的且具有強制約束力的國際公約?！犊才晾s》將國家指定為解決境內(nèi)流離失所問題的主要行動者，鼓勵政府與公民社會在該問題上進行合作。該公約對境內(nèi)流離失所者進行了明確定義，要求各國盡快立法保護他們，確保各國政府對保護與救助流離失所者制定長期解決方案并承擔(dān)補償義務(wù)。同時，《坎帕拉公約》強調(diào)，對流離失所者是否遣返、融入當(dāng)?shù)鼗蛑匦掳仓玫臎Q定必須與其本人充分協(xié)商。目前，在48個締約國中，已有30個國家批準了該公約?！犊才晾s》還強調(diào)了國際組織對于保護境內(nèi)流離失所者的義務(wù)。非盟應(yīng)通過建立《坎帕拉公約》締約國會議（COSP）、非洲同行審議機制（APRM）和非洲人權(quán)和人民權(quán)利委員會等方式，協(xié)助各國履行其保護境內(nèi)流離失所者的責(zé)任。此外，自2009 年《坎帕拉公約》通過以來，非洲國家層面的立法也不斷完善。至少有7個國家（利比里亞、馬拉維、尼日爾、尼日利亞、南蘇丹、索馬里、贊比亞）參考《坎帕拉公約》制定了本國的相關(guān)法律和政策。例如，利比里亞和馬拉維從《坎帕拉公約》中借鑒了對國內(nèi)流離失所者的定義。尼日爾除借鑒其定義外，還參考了其中有關(guān)國內(nèi)流離失所者登記和人道主義責(zé)任的條款。南蘇丹與索馬里也大量借鑒了《坎帕拉公約》，首次承認氣候變化是國內(nèi)流離失所現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因，呼吁制定措施應(yīng)對其影響。

2022年，非盟出臺的《非洲移民政策框架（2018—2030）》和《關(guān)于人員自由流動、居留權(quán)和設(shè)業(yè)權(quán)的議定書》，成為應(yīng)對非洲跨境移民的新一座里程碑。其承認移民問題具有多重面向，需要不同的行為體在國家和地區(qū)層面采取共同行動。非洲各次區(qū)域經(jīng)濟共同體（RECs）內(nèi)人員的自由流動，被視為解決“氣候難民”問題的一劑良藥。東非和非洲之角國家最近正朝這一方向而努力。2020年2月26日，東非政府間發(fā)展組織（Intergovernmental Authority on Development，IGAD）批準了《自由流動議定書》，將減少邊境管制對流離失所者的威脅，有助于其在不同區(qū)域間的合法流動。

四、結(jié)論與建議

國內(nèi)流離失所現(xiàn)象往往由多重因素導(dǎo)致，氣候變化正在其中發(fā)揮重要的直接或間接影響。非洲作為累計碳排放最少的大陸之一，卻承受著氣候變化最直接、最嚴重的影響，導(dǎo)致了大量流離失所現(xiàn)象的發(fā)生。然而，對“氣候難民”的定義與保護絕非易事，需要各國政府與國際社會制定更為完善的法律體系與政策。為了有效應(yīng)對“氣候難民”問題，該報告提出了四點建議：

其一，重新思考“難民”的定義，或制定一份新的《關(guān)于氣候難民地位的公約》，或修改已有的《難民公約》，將受到氣候變化影響且無法獲得政府救濟的個人和社區(qū)定性為受到“迫害”并允許其尋求庇護。氣候問題發(fā)生的原因往往具有復(fù)雜性，因此，必須對“迫害”進行重新理解，以揭示氣候變化在導(dǎo)致人口流離失所方面的嚴重性。

其二，完善“氣候難民”的責(zé)任認定和補償機制。建立兩個國際保險機制，一個為補償各國因氣候危機引起的短期和長期自然災(zāi)害造成的損失，另一個為補償安置“氣候難民”的東道國，并向碳排放大國索要更高的保費。

其三，加強非洲國家應(yīng)對氣候變化的能力。非洲各國政府應(yīng)意識到氣候變化的影響，并采取更多的預(yù)防性措施來減輕其對當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊憽?/p>

其四，制定關(guān)于“氣候難民”問題的區(qū)域?qū)υ捙c合作框架。譬如，以現(xiàn)有的《坎帕拉公約》和非洲樂于接受難民的共同文化作為基礎(chǔ)，建立應(yīng)對氣候難民的區(qū)域性專業(yè)化平臺。

（作者，何則銳，北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院博士研究生 本文是對相關(guān)研究報告的編譯，與北京大學(xué)區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)。引用、轉(zhuǎn)載請標(biāo)明作者信息及文章出處。）