《半月談》近日的一篇報(bào)道，披露了一個(gè)西南小縣面臨“窮財(cái)政富養(yǎng)人”的基層治理困境。該縣政府部門臨聘人員總數(shù)近2.9萬(wàn)人，是正式在職人數(shù)的1.8倍。這給該縣帶來(lái)了不堪重負(fù)的財(cái)政壓力，全縣預(yù)算收入基本用于人員工資，“吃飯財(cái)政”的問(wèn)題十分突出。

雖然全國(guó)各地的具體情況不同，但是從常理推測(cè)，該縣反映出的問(wèn)題可能并非孤例，而是具有一定的典型性、普遍性和長(zhǎng)期性。必須下定決心、使大力氣，真正破解臨時(shí)人員不臨時(shí)的問(wèn)題。

臨聘人員長(zhǎng)期化的生成邏輯

當(dāng)前，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織和企事業(yè)單位堅(jiān)持剛性編制約束，強(qiáng)調(diào)財(cái)政供養(yǎng)人員編制“只減不增”的總基調(diào)?？傮w來(lái)說(shuō)，正式編制得到了較好控制，但是編外人員的規(guī)模擴(kuò)張愈演愈烈。近些年來(lái)，不少地區(qū)出現(xiàn)輔警、協(xié)警、城管執(zhí)法等方面的問(wèn)題，同臨聘人員管理不到位有很大關(guān)系。

臨聘人員的長(zhǎng)期化和規(guī)模化，既使地方財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，也導(dǎo)致本應(yīng)用于民生事業(yè)的財(cái)政資金挪作他用。一些地方看似政府在編人員規(guī)模不大，但是加上臨聘人員，則使政府規(guī)模“浮腫”。這會(huì)導(dǎo)致“官民比”過(guò)大，甚至誘發(fā)基層干部與民爭(zhēng)利的風(fēng)險(xiǎn)。

從基層政府的角度來(lái)看，臨聘人員數(shù)量居高不下，他們也有難言之隱。之所以超額聘用臨時(shí)人員，同自上而下的政策任務(wù)越來(lái)越多有關(guān)。

面對(duì)沉重的基層負(fù)擔(dān)，基層政府無(wú)法通過(guò)正式編制來(lái)解決問(wèn)題，不得不通過(guò)大量臨聘人員來(lái)執(zhí)行政策、承擔(dān)任務(wù)和化解難題。政策任務(wù)不斷增長(zhǎng)并下壓到基層，基層則通過(guò)臨聘人員承接這些任務(wù)。這使臨聘人員有增無(wú)減的問(wèn)題陷入惡性循環(huán)，始終無(wú)法走出“膨脹—壓減—膨脹”的“黃宗羲定律”。

目前各級(jí)政府對(duì)正式編制的管理十分嚴(yán)格，基層部門很難突破剛性約束。但是，在編外人員的聘用和管理方面則較弱，使臨聘人員管理幾乎陷入失控狀態(tài)。

而且，編外臨聘人員的聘用渠道與管理方式五花八門，聘用過(guò)程不透明、數(shù)據(jù)和信息不公開(kāi)，也使相關(guān)監(jiān)督跟不上。比如，一些政府部門通過(guò)勞務(wù)派遣、辦公經(jīng)費(fèi)列支或企業(yè)代管等方式規(guī)避制度規(guī)范，不少編外人員管理制度形同虛設(shè)，有的還存在選親任友和任人唯親的現(xiàn)象，也使臨聘人員規(guī)模越來(lái)越大。

此外，還存在同工不同酬現(xiàn)象，內(nèi)外有別也不利于調(diào)動(dòng)臨聘人員的工作積極性，甚至可能影響基層工作成效和政府形象。

治理要人、財(cái)、事、數(shù)多管齊下

行政組織有天然的規(guī)模擴(kuò)張傾向，一旦缺少有效的制約和監(jiān)督，就可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事。因此，只有從臨聘人員滋生的根源出發(fā)，才能對(duì)癥下藥，治標(biāo)治本，讓政府真正“瘦身”。

臨聘人員過(guò)多的問(wèn)題表現(xiàn)在人的問(wèn)題，但是背后則是財(cái)?shù)膯?wèn)題與事的問(wèn)題。所以，要人、財(cái)、事、數(shù)多管齊下，標(biāo)本兼治基層臨聘人員問(wèn)題。只有實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、事的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，才能真正解決臨聘人員過(guò)多的問(wèn)題。

當(dāng)前基層自主性較弱，基層干部基本淪為上級(jí)政府的辦事員。大量事務(wù)性工作任務(wù)自上而下地層層壓下來(lái)，在基層形成沉重的政策負(fù)擔(dān)。事多人少是基層常態(tài)，而為了解決人與事的矛盾，基層政府不得不對(duì)內(nèi)挖潛和對(duì)外擴(kuò)張。

一方面，是基層干部“五加二，白加黑”的加班加點(diǎn)；另一方面，基層組織則向外聘用臨時(shí)人員分擔(dān)任務(wù)。如果不能強(qiáng)化基層組織的自主性，那么各級(jí)政府伸向基層的“任務(wù)之手”，就可能帶來(lái)臨聘人員的只增不減。

基層組織能夠聘用臨時(shí)人員，同其可以“財(cái)出多門”地發(fā)放工資也有關(guān)系。財(cái)政紀(jì)律得不到有效執(zhí)行，基層政府可以巧立名目來(lái)雇用臨時(shí)人員，為臨聘人員數(shù)量膨脹大開(kāi)方便之門。只有強(qiáng)化基層財(cái)政紀(jì)律，斬?cái)嘭?cái)政供養(yǎng)臨聘人員的“財(cái)路”，才能避免臨聘人員過(guò)多的問(wèn)題。

當(dāng)然，治理的前提是掌握真實(shí)的情況和數(shù)據(jù)。從當(dāng)前臨聘人員的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來(lái)看，缺乏可靠有效和及時(shí)更新的底數(shù)，對(duì)其監(jiān)督也無(wú)從談起。

因此，或許可以將臨聘人員納入政府人力資源管理體系，對(duì)其進(jìn)入、考核和退出等方面加強(qiáng)統(tǒng)一管理，并通過(guò)數(shù)據(jù)共享和信息公開(kāi)來(lái)為強(qiáng)化監(jiān)督創(chuàng)造條件。（作者系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）