隨著全球范圍內(nèi)城市化水平的提升，城市在經(jīng)濟發(fā)展層面上貢獻卓著，但在生態(tài)保護上壓力日益增大。如何有效吸引和利用投資，推動城市化發(fā)展的同時確保人地關(guān)系和諧，實現(xiàn)城市社會與自然的可持續(xù)發(fā)展是亟待討論的重要命題。

2023年11月，聯(lián)合國人居署（United Nations Human Settlements Programme，UN-HABITAT）發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的報告，該報告由聯(lián)合國人居署高級顧問章興泉博士(Xing Quan Zhang)和聯(lián)合國人居署執(zhí)行主任辦公室特別顧問尼爾·科爾(Neil Khor)執(zhí)筆，洞察城市化的機遇、特點和挑戰(zhàn)，深入探討可持續(xù)城市發(fā)展的多元途徑，為使城市更具可持續(xù)性和可投資性提出政策建議。

報告指出，發(fā)達(dá)世界的城市化進程已接近結(jié)束，發(fā)展中國家的城市化正當(dāng)其時。與城市化帶來的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步并行的，是落后地區(qū)可持續(xù)城市發(fā)展資金不足的問題，這使得亞非部分落后國家的城市化呈現(xiàn)出過于超前或不充分、環(huán)境污染問題顯著、人地關(guān)系矛盾尖銳等特點。為了填補資金缺口，清掃投資障礙，各國政府應(yīng)當(dāng)直面投資短缺問題，通過發(fā)掘多元化的資金來源和創(chuàng)新工具、提高城市借貸信譽、推廣新的合作伙伴關(guān)系模式、建立健全監(jiān)管和制度體系等手段，為實現(xiàn)可持續(xù)的城市發(fā)展吸引投資。

澎湃研究所翻譯此報告，分期發(fā)布，以饗讀者。本期刊發(fā)前言與內(nèi)容摘要，旨在為讀者介紹問題緣起，報告框架與政策思路。

前言

城市作為國家和世界經(jīng)濟發(fā)展的引擎，貢獻著全球超80%的GDP，但同時，城市也是氣候變化、環(huán)境污染等全球性問題的根源。建筑密集、交通擁堵的城市排放了全球約75%的二氧化碳，世界排名前25位的城市的溫室氣體排量更是占據(jù)了世界城市溫室氣體排放總量的52%。由此可見，城市承擔(dān)著應(yīng)對氣候變化和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主要責(zé)任。

《2030年議程》《新城市議程》《亞的斯亞貝巴發(fā)展融資行動議程》和《巴黎氣候變化協(xié)定》為城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃了路線圖。城市是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵陣地，《新城市議程》要求政府加強對可持續(xù)城市發(fā)展的財政投入，并將城市經(jīng)濟和金融視為可持續(xù)城市發(fā)展投資的基石。

然而，全球經(jīng)濟正面臨著多重沖擊。新冠疫情、烏克蘭戰(zhàn)爭、高通脹和經(jīng)濟增長乏力、貧困、貨幣和金融狀況緊縮、過高的負(fù)債以及不斷升級的氣候災(zāi)害，正在對全球經(jīng)濟造成嚴(yán)重破壞，可能阻礙可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的實現(xiàn)。并且，由于全球金融體系以短期為導(dǎo)向，具有脆弱和不公平的特點，容易誘發(fā)危機，這些復(fù)合沖擊對發(fā)展中國家的影響愈發(fā)深重，進一步加劇了全球范圍內(nèi)的不平等現(xiàn)象。為解決這些問題,需要實現(xiàn)優(yōu)惠貸款和常規(guī)貸款的協(xié)同互促,大規(guī)模增加人道主義行動、氣候保護行動等項目的發(fā)展資金,預(yù)估每年數(shù)額超5000億美元。在此背景下，聯(lián)合國人居署編寫了該報告，以表明立場。

該報告審視了全球的城市化趨勢和特征，闡明了投資城市的重要性，探討了可持續(xù)城市發(fā)展投資的障礙和挑戰(zhàn)、關(guān)鍵城市發(fā)展領(lǐng)域（如住房、基礎(chǔ)設(shè)施、水和衛(wèi)生）的資金缺口、新冠肺炎疫情對城市收入的影響、資金來源的多樣化以及增強可持續(xù)城市發(fā)展的創(chuàng)新工具的影響等內(nèi)容。此外，該報告還討論了消除投資障礙、釋放城市潛力的方法，并就如何使城市更具可持續(xù)性、更具投資價值提出政策建議。報告還提出了通過投資可持續(xù)發(fā)展的城市釋放城市潛力的轉(zhuǎn)型路線圖，建議政府部門采取以下行動：使資金來源更多樣化、擴大自有收入、拓寬外部投資渠道、健全政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）、各級政府之間加強合作、建立城市之間資源共享的橫向合作伙伴關(guān)系以及創(chuàng)新運用等。

A）城市化的特點、機遇和挑戰(zhàn)

全球城市化進程的前景正在分化，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的城市增長模式差異明顯。目前，發(fā)達(dá)國家的城市化程度高，但城市化速度放緩，快速的城市化主要發(fā)生在發(fā)展中國家。

20 世紀(jì)中期，發(fā)展中國家僅有 17.8% 的城市人口，但自1950年以來的 50 年間，這一比例已增加到超過40% 。預(yù)計到2030年，發(fā)展中國家的城市人口將達(dá)到總?cè)丝诘慕?0%。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的城市化發(fā)展模式差異顯著。發(fā)達(dá)國家的城市化率（城市人口占總?cè)丝诘谋壤┗靖哂谑澜缙骄鞘谢?，而發(fā)展中國家的城市化率總體低于世界平均城市化率。在1800-1960年間，發(fā)達(dá)國家的城市化速度快于發(fā)展中國家，但自20世紀(jì)60年代以來，發(fā)展中國家的城市化速度加快，超過了發(fā)達(dá)國家。

未來93%的城市人口增長將在發(fā)展中國家發(fā)生，主要集中在亞洲、非洲和拉丁美洲地區(qū)，預(yù)計分別占城市總?cè)丝谠鲩L的54%、32.5%和6.8%。同時，郊區(qū)化和城市擴張的趨勢也在同步加速。

預(yù)計未來40年內(nèi)，世界城市覆蓋面積將增至三倍，農(nóng)業(yè)用地減少，地球的可持續(xù)性發(fā)展將面臨威脅。2010年，城市聚集地建成區(qū)域總面積約為100萬平方公里。如果城市人口增長和長期非密集化趨勢持續(xù)下去，到2050年，城市聚居地覆蓋的地球面積將增加至300多萬平方公里，這會對可持續(xù)城市發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。

另外，全球范圍內(nèi)的城市化趨勢由中小型城市主導(dǎo)，世界上約75%的人口居住在人口不足50萬的小城市。亞洲是小城市居住人口最多的城市，非洲將成為全球小城市發(fā)展最快的地區(qū)，預(yù)計在未來15至25年內(nèi)，非洲的人口將增長至兩到三倍。然而，小城市的財政能力薄弱導(dǎo)致其基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)嚴(yán)重短缺，經(jīng)濟增長機會不足，城市貧困狀況不斷加劇。

正如前言提到，城市是國家經(jīng)濟增長的引擎，對全球GDP的貢獻率超過80%。城市人口密度較高，建筑和設(shè)施緊湊，意味著人均基礎(chǔ)設(shè)施投資成本和城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)運維成本較低。與等量人口分散在大面積地區(qū)相比，城市的人均能源需求和相應(yīng)的碳排放量也可能較低。城市的人際關(guān)系更為緊密，也有助于促進社會互動和強化創(chuàng)造力。因此，城市是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，也是環(huán)境可持續(xù)的社會和經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。

城市的生產(chǎn)力高于農(nóng)村地區(qū)，而大城市的生產(chǎn)力高于小城市，發(fā)達(dá)國家的城市生產(chǎn)力高于發(fā)展中國家的城市。城市“規(guī)模效益”影響著生產(chǎn)力，并可能產(chǎn)生重要的政策影響。

城市化與生產(chǎn)力呈正相關(guān)。城市化水平越高，生產(chǎn)力就越高。這種正相關(guān)關(guān)系在發(fā)達(dá)國家中更為顯著。城市生產(chǎn)力也與城市密度呈正相關(guān)。密度較高的城市往往具有較高的生產(chǎn)力。然而，非洲的城市化似乎較為獨特。非洲經(jīng)歷了較快的城市化速度，但生產(chǎn)力增長反而較低，有時甚至呈現(xiàn)下降趨勢。例如與美國相比，非洲的勞動生產(chǎn)率在1990年至2018年間基本保持在美國的12%。相反，亞洲發(fā)展中國家一直在迎頭趕上，同期對美國的勞動生產(chǎn)率比例從19%上升至24%。

基礎(chǔ)設(shè)施投資具有促進城市經(jīng)濟增長的“乘數(shù)效應(yīng)”。將基礎(chǔ)設(shè)施投資支出增加至GDP的0.5%，就能反向提高GDP的1%。即便是財政狀況較為緊張的國家，只要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資水平達(dá)到前文言及的三分之一，到2025年，全球產(chǎn)出仍能增長近2%。其中約三分之一的影響將來自跨境溢出效應(yīng)。

為了滿足市民對基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的迫切需求，城市正面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。市政收入往往不足以滿足體量龐大且不斷增長的公共支出需求。與此同時，城市政策制定往往缺乏清晰的決策機制，因此不時受阻。各種機構(gòu)在影響城市的決策過程中常常存在重疊且模糊的授權(quán)，且許多城市現(xiàn)有的組織架構(gòu)無法充分解決跨區(qū)的城市問題。

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家城市自籌資金能力較弱，又需要更多投資。一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平越低，其城市的財政能力越弱，但城市的資金需求和資金缺口卻越大。在低收入國家，地方政府的年人均自有來源收入為12美元，中低收入國家為45美元，中等收入國家為267美元，高收入國家為2944美元。

非洲城市在高速城市化的同時，創(chuàng)造自有來源收入的能力卻極其薄弱。例如，尼日利亞伊沃市的自有來源收入只占總收入的2.2%，塞拉利昂凱內(nèi)馬市的人均總收入僅有0.31美元，而人口規(guī)模與凱內(nèi)馬市相似的英國阿伯丁市的人均總收入為5612美元，是凱內(nèi)馬市的18,103倍。非洲城市與發(fā)達(dá)國家城市之間的創(chuàng)收能力差距十分驚人。

可持續(xù)城市發(fā)展的投資缺口表現(xiàn)在以下幾個方面：

城市住房投資缺口

為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) 11 （SDG11）所設(shè)定的目標(biāo)——為所有人提供充足的住房，全球每年需投資約3—4萬億美元。此外，還需要大量資金用于維護和改善現(xiàn)有住房。而在快速城市化的態(tài)勢下，住房投資缺口正在擴大。據(jù)了解，全世界約有8.3億人仍生活在貧民窟，考慮到城市人口在2030年前后將再增加20億，到2030年將有約30億人（約占世界人口的40%）需要新住房。這意味著全球住房缺口為5.65億套。

基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口

當(dāng)前，發(fā)展中國家每年須額外投入1.3萬億美元以推進城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。整體看來，發(fā)展中國家的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口為1.1萬億至1.5萬億美元。亞太地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口約為每年1800億美元，拉丁美洲約為每年240億美元，非洲每年缺口則超過930億美元。這意味著，對于非洲國家來說，需要將超過37%的GDP投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。預(yù)計未來20年內(nèi)，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求在30萬億美元到40萬億美元不等。

清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施投資缺口

清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施的資金缺口約為每年7000億美元，供水和衛(wèi)生設(shè)施不足造成的總經(jīng)濟損失估計可達(dá)2600億美元，大致相當(dāng)于發(fā)展中國家GDP的1.5%。新冠疫情對人類和經(jīng)濟的破壞性影響，凸顯了無法獲得清潔飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的人群的脆弱性。為改變這一現(xiàn)狀，需要擴大對清潔水系統(tǒng)和衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的投資，以健全公共衛(wèi)生體系，也對其他部門有帶動影響作用。所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)區(qū)域均缺乏達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)所需的充足資金。來自20個國家和地區(qū)的量化數(shù)據(jù)顯示，為滿足當(dāng)下需求，清潔水和衛(wèi)生設(shè)施與可獲得的資金之間仍存在約61%的差距。

可持續(xù)城市發(fā)展的投資障礙表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目在促進城市經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，并對可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。然而，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資都面臨一系列市場和制度失靈問題，阻礙政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建集資行動，導(dǎo)致這些城市缺乏提供適當(dāng)財務(wù)回報的融資項目。

其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展項目在長期內(nèi)具潛在的盈利性，并對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生顯著的好處。然而，它們也受到一系列市場失靈狀況的影響，包括外部性、規(guī)模經(jīng)濟、自然壟斷、信息不完全和公共物品等。

并且，市場失靈往往與支持市場發(fā)展的機制失靈和監(jiān)管失靈有關(guān)。體制失靈的主要原因是監(jiān)管框架存在漏洞和政策一致性、確定性的匱乏。城市投資時往往存在重大不確定性。這可能與城市基建項目缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)和可行的融資模式來償還前期資本成本、市政業(yè)務(wù)運營透明度、缺少明確的投資法規(guī)以及完善的政策和法律框架有關(guān)。發(fā)展中國家城市，尤其是低收入國家城市的技術(shù)和財政能力薄弱，眾多小城市（甚至是中等規(guī)模城市）沒有足夠的專業(yè)知識來設(shè)計和執(zhí)行投資項目，且往往不具備允許獲取私人投資和國際投資的合理制度與監(jiān)管框架。

B）實現(xiàn)資金來源和創(chuàng)新融資工具的多元化路徑

資金來源多樣化和融資工具創(chuàng)新，是支持實現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展的兩大基石。

提高自有資金收入可以增加城市的絕對收入，同時提高地方政府的財政自治，使其能夠更好地管理公共財政，更好地提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。

地方政府應(yīng)有權(quán)自籌資金，實現(xiàn)收入來源多樣化。提高城市的創(chuàng)收能力及相關(guān)激勵措施可以改善城市財政。這反過來也提高了城市資產(chǎn)（如土地）的配置效率，降低經(jīng)營成本，還提高透明度，加強成本收回手段，為吸引資本和進一步投資以改善城市服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

地方政府通常通過兩種形式來獲取自有收入：（1）地方稅收；（2）面向使用者的收費。另外，一些城市用創(chuàng)新方法來擴大收入基礎(chǔ)。例如，哥倫比亞麥德林市政府就將其擁有的企業(yè)利潤作為自有資金收入的一部分。

其他創(chuàng)新方法還包括：

土地價值獲取（Land value capture）是產(chǎn)生地方財政收入的重要而創(chuàng)新性的替代方案。城市可以通過土地增值稅、改進稅、土地匯總和調(diào)整、開發(fā)權(quán)出售、稅收增值融資、收入分享、利潤分享、再融資收益分享、用戶費用和影響費等機制來獲取由公共政策和干預(yù)產(chǎn)生的價值。

采用集資融資方法（A pooled financing approach）是為了滿足小城市政府的投資需求，這些政府往往面臨著在市場上獨立融資和投資需求方面信用不足的狀況?；旌先谫Y（Blended finance）是一種將稀缺的公共資金與私營部門資本相結(jié)合的方法，以推動有助于可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新型、高影響力的基礎(chǔ)設(shè)施項目的發(fā)展，同時為投資者提供足夠的財務(wù)回報以降低風(fēng)險。例如，在2010年至2016年期間，國際金融公司（International Financial Corporation，IFC）使用超過5.6億美元的捐贈資金，支持了50多個國家的100多個項目，撬動了IFC約20億美元的融資和私營部門46億美元的資金。

對于許多國家，尤其是中低收入國家而言，政府間轉(zhuǎn)移支付（Intergovernmental Transfers）仍是地方政府最重要的資金來源。在撒哈拉以南的一些非洲城市，政府間轉(zhuǎn)移支付占地方總收入的比例高達(dá)90%或更高，例如，坦桑尼亞在2010年到2013年間的年平均政府間轉(zhuǎn)移支付占財政總收入的92%，只有8%為其自有收入。

市政發(fā)展基金（Municipal Development Funds）通過地方政府將投資引入城市基礎(chǔ)設(shè)施，并在這一過程中加強這些機構(gòu)的能力。這類基金通常在國家層面設(shè)立，以金融中介的形式，通過貸款和撥款相結(jié)合的方式，向城市基礎(chǔ)設(shè)施輸送資源，并在某些情況下提供混合融資。目前已有60多個國家設(shè)立了該基金。

債務(wù)融資（Debt Finance）是分權(quán)財政體制下城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要資金來源，可以通過債券、銀行貸款、養(yǎng)老金等途徑開展，其資金的來源可以是私人或公共部門。包括銀行貸款和債券在內(nèi)的債務(wù)工具是美國和中國支撐基礎(chǔ)設(shè)施工程的最大融資手段之一。美國地方政府通過債券借款總額達(dá)到3.8萬億美元，而中國未償還的地方政府債券約有4萬億美元（折合人民幣25.3萬億元）。

面向城市基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資（Private finance）在近20年內(nèi)有了顯著的增長，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是一種典型的基礎(chǔ)設(shè)施項目融資方式，通常通過公共部門實體與私營部門實體之間的長期合同建立，涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營和維護。根據(jù)公共部門與私營部門間簽訂的合同類型，風(fēng)險分配和責(zé)任有所不同。

從項目轉(zhuǎn)向變革性投資（Move From Projects to Transformative Investments），指的是動員私人資金用于社會技術(shù)可持續(xù)性轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)性投資在企業(yè)社會責(zé)任的持續(xù)討論和城市實踐的演變下，形成了四個獨特的可持續(xù)性投資浪潮：（1）倫理投資；（2）社會責(zé)任投資；（3）個人責(zé)任投資；（4）影響力投資。每一波可持續(xù)性投資都會引發(fā)新的投資策略。例如，在基于規(guī)范或指數(shù)篩選的策略驅(qū)動下，資產(chǎn)管理者更傾向于投資給遵循特定規(guī)范或被包含在可持續(xù)性/ESG市場指數(shù)中的公司，包括“多米尼400社會指數(shù)(Domini 400 Social Index)”、“道瓊斯可持續(xù)發(fā)展指數(shù)（Dow Jones Sustainability Index）”等。

迄今為止，多邊開發(fā)銀行（MDBs）是可持續(xù)城市發(fā)展融資領(lǐng)域最主要的國際資金提供者。它們向城市提供的資金有助于撬動其他融資來源、提供專業(yè)知識和擴大解決方案，以支持發(fā)展中國家的可持續(xù)城市發(fā)展。其中，世界銀行每年平均為可持續(xù)城市和社區(qū)項目提供50億美元的資金，以幫助城市滿足城市化的關(guān)鍵需求。通過投資項目融資、政策發(fā)展貸款和成果計劃融資等多種方式，世界銀行總計投入339億美元，有效推動了231個投資組合項目開展。

C）讓城市更具可持續(xù)和可投資的政策建議

(i) 選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)展路徑：利用國家發(fā)展計劃推動城市發(fā)展

國家應(yīng)選擇適合其發(fā)展階段和條件的發(fā)展路徑，并將國家發(fā)展計劃作為推動城市本地發(fā)展的方式。

國家發(fā)展計劃（NDPs）的使用可以根據(jù)國家的優(yōu)先事項，了解發(fā)展的復(fù)雜性、一致性和優(yōu)先性，對城市發(fā)展有指導(dǎo)作用。空間規(guī)劃也應(yīng)更好地與國家發(fā)展計劃在全球的生態(tài)足跡上進行對齊。

(ii) 建立健全的監(jiān)管和制度體系

各國應(yīng)建立健全的金融監(jiān)管和制度體系，以使融資渠道暢通。這些努力可以為以下四個領(lǐng)域賦能：

- 法律法規(guī)和政策環(huán)境：建立清晰的法律和監(jiān)管體系，授權(quán)和管理地方政府的借款，并建立有效和高效的土地和財產(chǎn)體系和市場。

- 制度環(huán)境：建立能夠為私營部門提供投資機會和具有融資能力的政府機構(gòu)。這樣的機構(gòu)應(yīng)該具備有效協(xié)調(diào)、職責(zé)分工和可預(yù)測性明確的特點。

- 投資和信貸環(huán)境：城市信用額度需要城市信用評級來證明，體現(xiàn)城市的信用價值，以吸引來自資本市場、私營部門等的融資。同時，城市還需要提升規(guī)劃和管理大型資本項目、貨幣風(fēng)險和利率波動的能力。

- 財政環(huán)境：政府如何管理和監(jiān)控其支出水平、稅率和有關(guān)融資工具的負(fù)債將直接影響私營部門投資的意愿。

(iii) 推動新型伙伴關(guān)系模式，發(fā)揮私營部門融資作用

國家可以通過建立必要的法律和監(jiān)管體制、政策和簡化的行政程序，創(chuàng)造一個政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）的環(huán)境，以促進私營部門融資。政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）可以通過地方政府、私營部門和其他參與者之間的互利互助，為可持續(xù)城市發(fā)展找到可擴展的解決方案。具體包括：

1、推動不同政府層級之間的縱向合作伙伴關(guān)系。一些金融工具和產(chǎn)品的有效實施往往取決于各級政府之間的有序合作，特別是對于跨界的基礎(chǔ)設(shè)施。中小城市的融資更多地依賴于政府間轉(zhuǎn)移，或技術(shù)和行政上的跨區(qū)域協(xié)調(diào)支持。例如，大型交通基礎(chǔ)設(shè)施投資通常就需要大量的區(qū)域協(xié)調(diào)。

2、改善多層次合作是確保氣候政策轉(zhuǎn)化為地方行動，并成為從國家預(yù)算中一部分的關(guān)鍵。在新加坡等相對成功的發(fā)展模式中，國家通過分配資本引領(lǐng)并創(chuàng)造適宜的投資環(huán)境。如果我們希望吸引到私營部門的融資，就需要有強大的國家主導(dǎo)的經(jīng)濟，以及在區(qū)域和地方層面的適當(dāng)分權(quán)和專業(yè)化的經(jīng)濟管理部門。

3、促進城市間資源共享和集聚的橫向合作伙伴關(guān)系。兩個或兩個以上的城市就可以開展橫向合作，匯集和共享資源。人口規(guī)模和財政較小的城市政府適合采用這種方法，以集中資源、減少重復(fù)，共同吸引和留住高技能和經(jīng)驗豐富人才。

4、促進政府、社會資本和公眾合作（Public-Private-People Partnership,簡稱PPPP、4P）。4P方法是一種解決公共和私營伙伴關(guān)系問題的方法，尤其將公眾納入公共和私營的合作伙伴關(guān)系中，以解決包容度和透明度不足等問題，改善人民福祉。

(iv) 支持城市提升信用度

城市需要創(chuàng)新并通過本地資本市場和商業(yè)合作伙伴關(guān)系獲得私人長期融資。為了吸引來自私人來源的投資，城市需要重點提升其信用價值，并專注于提高其創(chuàng)收能力、財務(wù)管理能力、項目實施能力，為城市獲得外部融資創(chuàng)造有利環(huán)境。

(v) 加強支持城市可持續(xù)發(fā)展的公共投資

公共投資可資助城市的可持續(xù)發(fā)展，特別是助力基礎(chǔ)設(shè)施運作。公共投資刺激經(jīng)濟活動，并提高現(xiàn)有私人資本（物質(zhì)和人才）的生產(chǎn)力。從而增加經(jīng)濟增長。城市應(yīng)增加公共投資以促使私人投資。

(vi) 優(yōu)化城市自有收入

優(yōu)化城市自有收入可以增加城市的絕對收入，也可以提高政府的財政自主權(quán)，從而使城市政府能夠更好地管理公共財政，滿足城市需求。

為此，城市需要進行深入的收入差距分析，以確定潛在收入來源及其對財政的影響。

首先要分析城市財政收入基準(zhǔn)線，了解當(dāng)前所有收入來源情況（包括稅收、費用、撥款和其他渠道資金等），其次是將這些收入來源與同類城市比較并探尋差異原因。通過初步調(diào)整評估潛在收入來源（規(guī)模、相關(guān)性以及其影響），城市就可以選擇最有前景的收入來源。

土地是許多城市的主要資產(chǎn)，但往往沒有得到充分利用。因此，城市應(yīng)該開發(fā)工具來釋放和獲取土地價值，為城市發(fā)展提供資金支持。具體來說，城市承擔(dān)著的規(guī)劃、設(shè)計和開發(fā)許可責(zé)任，推動有效的土地資產(chǎn)利用、提升土地資產(chǎn)價值，釋放大量公共和私人融資，優(yōu)化自有收入。

(vii) 促進積極城市化和城市生產(chǎn)力

城市的生產(chǎn)力和自有收入之間呈正相關(guān)。更強大的經(jīng)濟和生產(chǎn)力有助于城市創(chuàng)造更多的自有收入，而經(jīng)濟實力薄弱則會阻礙增加自有收入。因此，城市有必要加大對生產(chǎn)性資產(chǎn)的投資，以提高城市生產(chǎn)力。

城市化通過改善專業(yè)化分工、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟以及促成集聚，推動了生產(chǎn)力的提升。城市化對生產(chǎn)力的推動效果取決于城市的發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量以及融資方式。然而，城市化在缺乏經(jīng)濟增長和生產(chǎn)力的情況下也可能發(fā)生。例如，在一些撒哈拉以南的非洲國家，城市化在很大程度上與經(jīng)濟發(fā)展脫鉤，并沒有帶來生產(chǎn)力的大幅提高。與美國相比，1990年至2018年間，非洲的勞動生產(chǎn)率保持在美國的12%。亞洲發(fā)展中國家的勞動生產(chǎn)率不斷提升，與美國的勞動生產(chǎn)率之比從19%上升到24%。

(viii) 有效利用外部融資渠道

城市獲取外部融資的能力因城市的財政基礎(chǔ)設(shè)施和能力水平而異。當(dāng)前，有許多外部融資來源可供城市選擇。

地方政府發(fā)行市政債券是部分發(fā)達(dá)國家資助城市長期基礎(chǔ)設(shè)施項目常見選擇。例如，在美國，超過50,000個地方政府和管理機構(gòu)使用免稅債券投資了四分之三的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2023年，美國地方政府未償還的市政債券達(dá)到4萬億美元。同樣是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國等國家則廣泛使用專用機構(gòu)（SPV）來籌集資金。2010年, 中國地方政府以SPV籌集的資金相當(dāng)于GDP的32.6%，2020年已上升至GDP的121.1%。

通過氣候融資是另一種獲取外部融資的創(chuàng)新方式。全球城市氣候融資在2017至2018年平均每年達(dá)到估計的3840億美元，其中約使用自下而上的項目級信息追蹤的資金為750億美元，來自城市綠色交通的支出約為1470億美元，來自城市綠色建筑和家電的支出約為1610億美元。

去除或減輕風(fēng)險對于吸引私人投資進入城市基礎(chǔ)設(shè)施至關(guān)重要?？梢圆扇∪缲攧?wù)擔(dān)保、可用性付款等各種形式，控制項目的風(fēng)險。它還涉及加強國家營商環(huán)境，包括治理、監(jiān)管框架、許可、規(guī)劃、采購、活動、融資能力和金融市場等關(guān)鍵指標(biāo)。通過確定每個國家表現(xiàn)最好的指標(biāo)以及具有改進空間的指標(biāo)，政府可以制定政策，促進更多的公共和私人基礎(chǔ)設(shè)施投資。風(fēng)險與各國發(fā)展水平密切相關(guān)。只有國家實現(xiàn)更高的發(fā)展水平和收入水平，才能縮小資金缺口、改善流程、促進繁榮并降低投資風(fēng)險。

(ix) 加強多邊主義和多邊開發(fā)銀行（MDBs）的作用

面對日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們需要更強大、更好的多邊機構(gòu)的支持城市。多邊開發(fā)銀行可以通過創(chuàng)新的投資工具和平臺，以及補充公共投資，幫助國家大規(guī)模地使用私人資本。多邊開發(fā)銀行的援助還將有助于城市解決其社會和環(huán)境需求，也可以是吸引和補充私人部門投資以及混合融資的重要推動因素。

(x) 增強城市在投資項目準(zhǔn)備和實施上的財務(wù)和技術(shù)能力

提升地方層面的投資和資本管理能力。地方政府處于項目實施的前沿，需要足夠技術(shù)和財務(wù)能力來確保項目交付的成功和質(zhì)量，并促進參與式預(yù)算、基于性別的預(yù)算以及與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致的發(fā)展預(yù)算，進而推動基于人權(quán)的城市發(fā)展方法，在發(fā)展過程中將人和可持續(xù)性置于中心。

此外，城市需要加強項目準(zhǔn)備能力和評估水平，以提高城市項目的可行性，改善財務(wù)管理和效率。這有助于確保城市能夠穩(wěn)定、可預(yù)測地獲得收入來源，提高項目可融資性。

（本文譯者呂正音為澎湃研究所研究員，施雪琦、梅文婷為澎湃研究所實習(xí)生）

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