【編者的話】

今年政府工作報(bào)告提出，要穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造，加快完善地下管網(wǎng)，推動(dòng)解決老舊小區(qū)加裝電梯、停車等難題。2023年全國(guó)實(shí)施各類城市更新項(xiàng)目有6.6萬個(gè)，完成投資2.6萬億元。本文從人口流動(dòng)的新動(dòng)向出發(fā)，提出要將人口流動(dòng)過程真正內(nèi)化到城市更新政策和行動(dòng)邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新。

城市更新的規(guī)劃決策應(yīng)將人口流動(dòng)過程真正內(nèi)化到城市更新政策和行動(dòng)邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新。

人口流動(dòng)和城市更新是中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中密切相關(guān)的兩個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，然而，當(dāng)前大部分城市更新的地方實(shí)踐和行動(dòng)邏輯卻脫離人口流動(dòng)背景，因此亟須準(zhǔn)確了解當(dāng)前人口流動(dòng)的最新動(dòng)向，并在政策體系和城市更新行動(dòng)實(shí)踐中做出合理的應(yīng)對(duì)。

本文利用“七普”數(shù)據(jù)，結(jié)合此前人口普查或微觀抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，剖析當(dāng)前中國(guó)人口流動(dòng)的主要特征與新趨勢(shì)，并探討其對(duì)城市更新的啟示意義。 

一、中國(guó)人口流動(dòng)的主要特征和新趨勢(shì)

1. 人口流動(dòng)的規(guī)模和強(qiáng)度：第一，人口流動(dòng)規(guī)模大幅度擴(kuò)大，人口流動(dòng)趨勢(shì)加強(qiáng)。第二，市轄區(qū)內(nèi)人口流動(dòng)增速驚人，對(duì)人戶分離人口規(guī)模增量的貢獻(xiàn)顯著提升。

2. 人口流動(dòng)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)：第一，鄉(xiāng)城流動(dòng)仍是主流方向，城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力亦在不斷增強(qiáng)。第二，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑可能低估城城流動(dòng)規(guī)模的情況下，城城流動(dòng)人口近十年的增幅仍大于鄉(xiāng)城流動(dòng)人口。

3. 人口流動(dòng)的區(qū)域模式：第一，人口流動(dòng)的省際區(qū)域分布呈分散化趨勢(shì)。第二，人口在城市群或都市圈內(nèi)的流動(dòng)擴(kuò)散效應(yīng)有所顯現(xiàn)。

4. 人口流動(dòng)的圈層分布：第一，城市規(guī)模越大，人口流動(dòng)的規(guī)模和強(qiáng)度就越大，且在中西部省份表現(xiàn)得尤為明顯。第二，人口在地級(jí)單元內(nèi)部向縣城等城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，縣城成為人口就近流動(dòng)的主要空間載體。

5. 人口流動(dòng)群體的結(jié)構(gòu)特征：第一，老年人口和少年兒童的比重增長(zhǎng)迅速。第二，職業(yè)構(gòu)成得到一定的改善。第三，人口流動(dòng)的原因逐漸多樣化。 

二、面向人口流動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的城市更新策略

1. 以轉(zhuǎn)型的思維，積極應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化帶來的挑戰(zhàn)。

首先，從規(guī)模和強(qiáng)度來看，無論是流動(dòng)人口還是市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口都達(dá)到了前所未有的規(guī)模，而且，如此大規(guī)模的流動(dòng)人口主要是從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，并高度集聚在局部區(qū)域的核心城市中，其高速、持續(xù)的增長(zhǎng)過程是人類歷史上不曾有過的，缺乏系統(tǒng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒，將成為中國(guó)城市更新的一大難點(diǎn)。

因此，城市更新的規(guī)劃決策應(yīng)予以快速響應(yīng)和積極應(yīng)對(duì)，將人口流動(dòng)過程真正內(nèi)化到城市更新政策和行動(dòng)邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新，并同步推進(jìn)流動(dòng)人口的市民化。著力將妥善解決和滿足非戶籍常住人口的住房需求納入城市更新的治理目標(biāo)中，避免以往城市更新過程中的大拆大建造成流動(dòng)人口的被動(dòng)遷移和其生計(jì)的中斷。例如，實(shí)施城中村更新與非戶籍人口可支付住房聯(lián)動(dòng)解決方案、建構(gòu)新市民住房總體供給框架等相關(guān)政策，破解城市“戶籍人口+非戶籍人口”的“二元結(jié)構(gòu)”，促進(jìn)城市整體高質(zhì)量發(fā)展。

其次，人口流動(dòng)不僅發(fā)生“量變”，同時(shí)也發(fā)生結(jié)構(gòu)性的“質(zhì)變”。婦女、兒童和老人的參與率均會(huì)有不同程度的提高，人口流動(dòng)的原因不再高度集聚在就業(yè)或工作變動(dòng)等經(jīng)濟(jì)原因，人口家庭化遷移的趨勢(shì)愈加突出。同時(shí)，因高等教育和職業(yè)教育的日益普及，流動(dòng)群體的職業(yè)構(gòu)成也在發(fā)生重大變化。這些結(jié)構(gòu)性變化強(qiáng)烈沖擊了以戶籍人口為基礎(chǔ)的城市公共服務(wù)配置模式以及以往過于側(cè)重勞動(dòng)年齡流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)供給等傳統(tǒng)做法。特別是老人和兒童“兩頭增”的變化特征，迫切需要完善“一老一小”社會(huì)保障體系，重點(diǎn)解決流動(dòng)老人的醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務(wù)供給和流動(dòng)兒童的托育、義務(wù)教育階段后續(xù)教育等問題。

再次，人口流動(dòng)群體的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)，尤其是市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口激增的事實(shí)不僅呼喚城市更新理念和城市更新模式的轉(zhuǎn)變，還涉及城市更新任務(wù)的區(qū)域平衡。市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口增加在一定程度上是因?yàn)楣卜?wù)與人口分布在空間上的失配，故需根 據(jù)人戶分離人口規(guī)模和空間分布優(yōu)化來調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的空間布局，在空間上達(dá)到供需平衡。同時(shí)，鑒于高學(xué)歷、高技能型人才、城城流動(dòng)人口絕對(duì)規(guī)模增加的事實(shí)，要完善和落實(shí)針對(duì)上述群體的住房支持和子女教育優(yōu)惠政策，鞏固城市建設(shè)的人力資源支撐，因?yàn)橘?gòu)房和子女教育是高學(xué)歷人口要致力實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)核心生活目標(biāo)。

2. 以發(fā)展的視角，認(rèn)識(shí)城市更新的空間內(nèi)涵，在都市圈乃至城市群的范圍內(nèi)考慮城市更新規(guī)劃。

城市更新是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念而不是一個(gè)完結(jié)性的狀態(tài)，是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程，其內(nèi)涵也處于不斷豐富的過程。人口在城市區(qū)域間的流動(dòng)已經(jīng)顯現(xiàn)。加之在城市群、都市圈的打造過程中，城際交通、信息技術(shù)和公共服務(wù)等一 體化水平顯著提升，城市區(qū)域內(nèi)部的人口流動(dòng)無疑將成為未來中國(guó)人口流動(dòng)的主要形式，并促使城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)發(fā)生根本性改變。

城市更新需要兼顧人口流動(dòng)的新特征，從城市建成區(qū)范圍內(nèi)的某個(gè)具體片區(qū)或街區(qū)拓展到整個(gè)城市行政區(qū)范圍乃至其所在的都市圈甚至是城市群的范圍。雖然目前城市更新的地方實(shí)踐已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從片區(qū)—街區(qū)—城區(qū)的空間拓展，但還是缺乏基于人口流動(dòng)形勢(shì)的理性前瞻，公共服務(wù)供給配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策支持力度等方面還難以適應(yīng)人口在都市圈、城市群內(nèi)部常態(tài)化流動(dòng)的態(tài)勢(shì)。

今后，城市更新必須超越傳統(tǒng)的空間內(nèi)涵，完善頂層的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局，在實(shí)踐中健全“片區(qū)—街區(qū)—城區(qū)—都市區(qū)—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。對(duì)于城市而言，需要基于人口郊區(qū)化和市轄區(qū)人戶分離人口激增的新形勢(shì)，超越局部片區(qū)的狹隘視野，在地級(jí)甚至省級(jí)行政單位區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城市更新。對(duì)于城市體系來說，要以都市圈或城市群為政策單元，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和提高財(cái)政統(tǒng)籌的層級(jí)，疏通阻礙公共服務(wù)均等化政策落地的行政分割和地方保護(hù)，提高協(xié)同治理能力，為實(shí)現(xiàn)人口在城市群內(nèi)部的自由流動(dòng)奠定制度基礎(chǔ)，反過來發(fā)展壯大城市群和都市圈。

3. 以重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局，聚焦超大特大城市和縣城的城市更新工作。

首先，沿海地區(qū)的超大、特大城市，在嚴(yán)格控制人口規(guī)模、疏解低端勞動(dòng)力和搶占高端流動(dòng)人才，以及進(jìn)行“三舊一村”等重點(diǎn)區(qū)域改造的同時(shí)，需要著力保護(hù)普通流動(dòng)人口的居住權(quán)益，有效滿足不同群體對(duì)各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的多樣化、品質(zhì)化需求。

在城市群和都市圈內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共福利均等化和便捷性流轉(zhuǎn)，循序漸進(jìn)地增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展和人口布局的協(xié)調(diào)性。針對(duì)內(nèi)陸新興一線城市近距離流動(dòng)人口多且增長(zhǎng)快、市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口規(guī)模劇增的特點(diǎn)，需嚴(yán)格控制“撤縣設(shè)區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整，從盲目粗放的城建擴(kuò)張轉(zhuǎn)向以人為本的城市更新，立足人口發(fā)展需求，強(qiáng)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的投入，著力提升城市人居環(huán)境和城市治理水平，推動(dòng)城市向有 利高效方向發(fā)展。

其次，省內(nèi)人口流動(dòng)日益加強(qiáng)，特別是以縣城為主體的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)集聚的流動(dòng)人口規(guī) 模持續(xù)上漲，把縣城更新工作提上了更高的議事日程?？h城未來還可能接受回流的農(nóng)村流出人口、縣城腹地尚未轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口，以及縣城附近大城市的部分城鎮(zhèn)人口。

然而，中國(guó)大部分縣城往往是城市更新薄弱的區(qū)域，本身基礎(chǔ)設(shè)施不完善、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源短缺。因此，縣城及縣級(jí)市的城區(qū)應(yīng)抓住當(dāng)前“縣城建設(shè)補(bǔ)短板”的政策契機(jī)，對(duì)于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等基本公共設(shè)施服務(wù)水平進(jìn)行專項(xiàng)建設(shè)和提升。例如，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提檔升級(jí)，強(qiáng)化公共服務(wù)供給，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源建設(shè)區(qū)域醫(yī)療中心，吸引周邊高等院校落戶，建設(shè)文化中心、體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體，不斷增進(jìn)民生福祉，建設(shè)和諧宜居的幸?？h城。

（作者朱宇系上海大學(xué)人口研究所暨亞洲人口研究中心教授，博士生導(dǎo)師，林李月、柯文前、肖寶玉均來自福建師范大學(xué)地理研究所。文章原題為：中國(guó)人口流動(dòng)變遷及其對(duì)城市更新策略的啟示”。本文選自《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》2023年第6期，首發(fā)于《人口與經(jīng)濟(jì)》2023年第4期）