設(shè)計 郁斐

2022年12月至今，新版《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱“上海市容條例”）施行一年多了。上海、深圳相繼修改設(shè)攤相關(guān)法規(guī)，不再全面禁止設(shè)攤。不過，針對亂設(shè)攤的執(zhí)法案件仍然很多。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2023年1-4月，上海市城管執(zhí)法系統(tǒng)共依法查處亂設(shè)攤案件約占五分之一，市民對亂設(shè)攤的投訴也較多 。

有關(guān)擺攤和外擺經(jīng)營的法規(guī)政策的演變是怎樣的？如何理解目前的設(shè)攤管理的政策及其執(zhí)行思路？澎湃研究所研究員搜集、整理了相關(guān)法規(guī)、政策，并采訪了上海市綠化和市容管理局（以下簡稱“上海綠容局”）市容處相關(guān)負責人，以上海為例以探求這些問題。

書面法規(guī)：從“禁止”到“限制”

現(xiàn)行國家級行政法規(guī)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（以下簡稱“市容條例”）第十四條規(guī)定，除非建設(shè)等特殊需要，且須取得城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意，“任何單位和個人都不得在街道兩側(cè)和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施”，但該條款并未明確“街道兩側(cè)”“公共場地”所指代內(nèi)容。

在各地地方法規(guī)中，“街道兩側(cè)”“公共場地”基本被具體操作定義為“門窗外墻線以外的區(qū)域”。地方性法規(guī)大多在出臺時就以此為標準，確立了禁止性規(guī)范。如2001年上海首次發(fā)布“上海市容條例”，并規(guī)定“本市道路兩側(cè)和廣場周圍建筑物、構(gòu)筑物內(nèi)的經(jīng)營者不得超出門窗和外墻設(shè)攤經(jīng)營”。

街道商戶店外空間界限平面示意圖。制圖：呂正音

不過，商戶負責管理的區(qū)域，可能比它能合法經(jīng)營的區(qū)域更大一些。根據(jù)2015年出臺的《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)管理辦法》,經(jīng)營、管理單位的責任區(qū)域明確為其“經(jīng)營、使用區(qū)域外側(cè)至人行道外沿”，遇到拒不改正者可“罰款50至500元”。

在法規(guī)中，界定合法經(jīng)營的空間邊界為何是門窗外墻線，而非劃定用地使用權(quán)屬的建筑紅線？上海綠容局市容處相關(guān)負責人解釋說：“市容是環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、道路交通、建筑物立面、市政設(shè)施、夜景燈光等各種要素的外在容貌的體現(xiàn)。具體到沿街商戶來說，即便商戶是在自己的建筑紅線內(nèi)經(jīng)營，但商家的招牌、櫥窗等裝飾也會影響到城市的整體風貌；同樣，如果商家在門前隨意堆物、售賣、設(shè)攤，也會對市容造成比較大的影響。這也就要求商家即便在建筑紅線內(nèi)，也要充分履行法律責任和社會義務(wù)，不能隨意設(shè)攤，影響市容?！?/p>

2022年7月，新修訂的“上海市容條例”出臺，調(diào)整設(shè)攤管理要求，將跨門經(jīng)營和在公共場所設(shè)攤經(jīng)營、兜售物品的禁止性規(guī)范改為限制性規(guī)范。如“上海市容條例”第二十一條：“本市道路兩側(cè)和廣場周圍建（構(gòu)）筑物內(nèi)的經(jīng)營者不得擅自超出門窗和外墻經(jīng)營”。原來的“不得”現(xiàn)改為“不得擅自”。

該修改是自2001年上海有此類法規(guī)以來，首次針對店外經(jīng)營、設(shè)攤經(jīng)營條款所作的調(diào)整。參與修訂新規(guī)的上海市人大常委會法工委主任閻銳曾表示，新規(guī)在“禁止范圍”上進行了“合理平衡” 。

可見，從法規(guī)的書面文本上看，條款從禁止性改為限制性，似乎有所放寬。那么設(shè)攤管理實踐也是如此嗎？

設(shè)攤管理實踐：精細化、品質(zhì)化、嚴格化

本世紀初，雖2001年“上海市容條例”對設(shè)攤等有“不得超出門窗和外墻”的禁止性規(guī)定，但實際管理卻未完全按此執(zhí)行。上海延續(xù)了上世紀七十年代至本世紀初“還路于民”同時“恢復道路的交通功能”的設(shè)攤治理目標。

上海綠容局市容處相關(guān)負責人對澎湃研究所研究員表示：“本世紀初，設(shè)攤還處于前清后占的情況，經(jīng)過管理部門每年開展綜合整治，設(shè)攤點已經(jīng)從多年前的4萬多個降低到了目前的7000余個?！?/p>

2006年，為迎接上海世博會的舉辦，上海提出《上海市中心城區(qū)綜合整治亂設(shè)攤工作實施方案（2006—2008年）》 ，將全市劃分為嚴禁區(qū)、嚴控區(qū)、控制區(qū)，對不同區(qū)域的設(shè)攤行為采取差異管理措施。 2010年世博會期間，主要道路、景觀區(qū)域亂設(shè)攤現(xiàn)象得到明顯遏制。

上海世博會閉幕后，上海市“無序設(shè)攤”數(shù)量大幅反彈。2014年，上海市綠化市容局等七部門共同發(fā)布《關(guān)于本市進一步加強城市無序設(shè)攤綜合治理工作的實施意見》，

繼續(xù)維持大分區(qū)的管控理念，并細化了設(shè)攤的分類管理規(guī)范：“在嚴禁區(qū)禁止設(shè)攤，嚴控區(qū)禁設(shè)臨時銷售點（管控點）、有序設(shè)置小型修理攤、在控制區(qū)設(shè)置合規(guī)的攤販臨時集中疏導點?！痹撜咴谡?、保障等問題上細化了措施，并提供了設(shè)攤嚴禁區(qū)域的名單。經(jīng)過2014-2017年的“三年整治行動”，該“無序設(shè)攤治理”舉措逐漸固化。

這一時期，“流動餐車”等組織化設(shè)攤開始出現(xiàn)。自2020年底起，為增加商業(yè)活力，上海市商務(wù)委連續(xù)三年實施早餐工程實施方案（2021年、2022年、2023年）。早餐房車可以駛?cè)氘a(chǎn)業(yè)園區(qū)、地鐵站點、居民區(qū)，也被允許在嚴禁區(qū)經(jīng)營。針對流動餐車的管理，上海商務(wù)委還會同綠容局在內(nèi)的七部門制定《上海流動餐車管理辦法（試行）》。

基于2022年新修訂的“上海市容條例”，2023年6月《關(guān)于進一步規(guī)范設(shè)攤經(jīng)營活動的指導意見（試行）》（以下簡稱“指導意見”）發(fā)布，規(guī)定各區(qū)政府可以“劃定一定的設(shè)攤開放區(qū)”，在疏導點、管控點基礎(chǔ)上新增了“特色點”。

對此，上海綠容局市容處相關(guān)負責人解釋說：“特色點是滿足大家對新型消費的一種需求，也是市民呼聲較多的，比‘擺地攤’品質(zhì)更高、水平更高?！?/p>

除了強調(diào)設(shè)攤（外擺）點的“特色”“品質(zhì)”，有意打造特殊集市/夜市、網(wǎng)紅街區(qū)，現(xiàn)有的設(shè)攤（外擺）管理還明顯愈加精細，甚至嚴苛。據(jù)報道，上海的嚴禁區(qū)不得開展設(shè)攤（含外擺）經(jīng)營活動，嚴控區(qū)內(nèi)僅可設(shè)置特色點，控制區(qū)內(nèi)才可設(shè)置疏導點、管控點。

從“大分區(qū)”到“小分類”，從“區(qū)”到“點”，管理的顆粒度、細致程度更高。同時，劃定哪些區(qū)域，設(shè)置什么類型點位，均由各區(qū)、街鎮(zhèn)決定。據(jù)澎湃研究所研究員觀察，上海城管執(zhí)法局的“攤”服務(wù)

管理過程還引入了高科技手段。例如，上海嘉定從2023年6月起開始通過數(shù)字化手段對店外經(jīng)營進行“非現(xiàn)場執(zhí)法”。據(jù)報道，其安裝的監(jiān)控設(shè)備將“經(jīng)營物品擅自超出門窗和外墻30厘米的行為”視為違法，“擺放超過30分鐘后自動抓拍”，目前已經(jīng)運用在執(zhí)法過程中。

可見，在法規(guī)文本趨于寬松同時，上海在行政上對于店外經(jīng)營和攤販的管理則更加精細、嚴格，且基本為自上而下管控模式。從政府角度評價這種模式，上海綠容局市容處相關(guān)負責人說：“《指導意見》取得了積極效果。第三方測評機構(gòu)統(tǒng)計，從構(gòu)成上看，無序設(shè)攤持續(xù)降低，而特色點比例有所增加。當然，基層政府管理壓力也比較大。規(guī)范設(shè)攤涉及方方面面如環(huán)衛(wèi)、保潔、電力保障、安全服務(wù)、物業(yè)管理、城管執(zhí)法、社會治安等，街鎮(zhèn)的執(zhí)法壓力和管理成本很大。所以，我們也積極倡導自律自治?！?/p>

但在自上而下的行政管理實踐中，商戶和攤販的經(jīng)營權(quán)常常處于被動、嚴格受限狀態(tài)，是否能及如何“自治”，還需要進一步觀察。

通過上述整理、解讀可發(fā)現(xiàn)，近二十多年以來，上海設(shè)攤（含外擺）管理的法規(guī)政策從“嚴立法、寬執(zhí)行”，逐步走向現(xiàn)今的立法、執(zhí)行相對一致。但在法規(guī)文本趨于寬松同時，行政管理實踐更加精細、嚴格，且基本為自上而下的管控模式。

城市商業(yè)設(shè)攤和外擺治理，不應僅限于自上而下，對此，可借鑒國外城市相關(guān)做法，比如，紐約允許大部分地段商戶通過繳納許可費用加入“戶外就餐計劃”(Dining Out NYC),在社區(qū)同意情況下自發(fā)外擺，引入市場方式平衡店外經(jīng)營需求和供給 ，多了一些“自下而上”的反饋和“上下互動”的嘗試。