2018年10月14日，上海大學(xué)歷史系教授嚴(yán)泉于上海建設(shè)書局發(fā)表題為 “從世界看近代中國：歷史關(guān)鍵時(shí)刻的制度透視”的公眾演講，本文據(jù)此次演講的文字記錄稿改寫而成。有關(guān)本次演講的主題，詳情可參閱作者的著作《民國初年的國會(huì)政治》及《歷史變遷的制度透視》，均為新星出版社2014年出版。

1912年中華民國的建立，不僅標(biāo)志著近代中國國家體制革命性的變革，更重要的是加快了從晚清新政開始的傳統(tǒng)政治社會(huì)變遷進(jìn)程。正如美國漢學(xué)家列文森（Joseph R. Levenson，1920—1969）所說：“君主制的種種象征已被如此徹底地消除了。這一事實(shí)本身就提醒我們，新的共和國不僅是形式，而且也是內(nèi)容?！?/p>

權(quán)力結(jié)構(gòu)巨變

從民主化的角度審視民國早期的政治發(fā)展，民國初年（1912—1913）與國會(huì)第一次復(fù)會(huì)時(shí)期（1916—1917），轉(zhuǎn)型特色表現(xiàn)得相當(dāng)明顯，即一個(gè)專制政體開始解體，形成某種形式的民主政體，或回到某種形式的威權(quán)統(tǒng)治，或出現(xiàn)革命政權(quán)。

特別是民國初年的民主轉(zhuǎn)型，從《臨時(shí)約法》的頒行、競(jìng)爭(zhēng)性議會(huì)選舉的開展、言論出版的自由，到國會(huì)政治的運(yùn)作與憲法草案制定，經(jīng)歷了一個(gè)完整的過程。在民國早期政治發(fā)展（1912—1925）中，政治權(quán)力、政治合法性、政治參與、政治文化等結(jié)構(gòu)性因素的變化速度，事實(shí)上超過了過去人們的判斷與認(rèn)知。

政治權(quán)力在這一時(shí)期主要有兩個(gè)重要的變化。首先是國家權(quán)力的變化。在橫向關(guān)系中，過去以行政權(quán)力為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)開始瓦解，出現(xiàn)立法、司法與行政三權(quán)初步分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)。民國初年南京、北京臨時(shí)參議院與國會(huì)的相繼成立，標(biāo)志著完全意義上的立法機(jī)構(gòu)開始在中國正式出現(xiàn)。

南京臨時(shí)參議院成立于1912年1月28日，“參議院以各省都督府所派之參議員組織之”（《臨時(shí)政府組織大綱》第七條）。參議員共有四十二人，來自全國十七個(gè)省區(qū)。南京臨時(shí)參議院任內(nèi)最主要的成績(jī)是《臨時(shí)約法》的制定與頒行。同時(shí)，圍繞國都、約法制定權(quán)等問題，參議院不顧臨時(shí)政府的反對(duì)，有效行使了立法權(quán)力。

南京臨時(shí)參議院存在時(shí)間僅有兩個(gè)多月，由于議員多數(shù)是地方政府指派，民意代表性不強(qiáng)，在湖北省等地方議會(huì)的反對(duì)下，南北統(tǒng)一后隨即進(jìn)行了改選。同年4月29日，新一屆臨時(shí)參議院在北京成立，各地先后選出一百二十二名參議員，進(jìn)行了將近一年卓有成效的立法活動(dòng)。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，南京與北京臨時(shí)參議院總共通過各類議案一百八十八件，未議決、未審查、未提議案一百二十二件，共計(jì)三百一十件。參議院議長吳景濂（1873—1944）在閉會(huì)儀式上也稱：“本院先后開會(huì)綜二百二十次，經(jīng)議決者凡二百三十余案，立國綱要，未始不于此稍稍植基礎(chǔ)也?！?/p>

1913年4月8日，第一屆國會(huì)在北京成立。國會(huì)采用兩院制，分為參議院與眾議院。參議院由各省議會(huì)、蒙、藏、青海、華僑學(xué)會(huì)，按照《國會(huì)組織法》規(guī)定的名額，實(shí)際選出二百六十六名參議員。眾議院按照每人口滿八十萬選出議員一名的原則，共選出五百九十六名議員。兩院議員合計(jì)八百六十二人。

根據(jù)《臨時(shí)約法》、《國會(huì)組織法》規(guī)定，國會(huì)主要有立法與行政監(jiān)督兩大權(quán)力。國會(huì)在短暫存在的半年多時(shí)間里，不少議員問政積極，宋教仁案、大借款案、俄蒙協(xié)約案、預(yù)算案等爭(zhēng)執(zhí)激烈，彈劾、質(zhì)詢案層出不窮，僅眾議院就提出九件彈劾案、十九件建議案與查辦案、一百七十三件質(zhì)問書，涉及政府工作的各個(gè)方面，先后迫使國務(wù)總理趙秉均（1859—1914）、財(cái)政總長周學(xué)熙（1866—1947）辭職。此外，還制定出民國憲法草案，通過各類議案四十二件，展現(xiàn)出一定的立法活力。國會(huì)初開的兩個(gè)月，被后人稱為“國會(huì)神圣時(shí)代”。

其次，地方議會(huì)政治在民國初年也非?；钴S。1912年獨(dú)立各省的諮議局紛紛改為臨時(shí)省議會(huì)。1913年初，各省第一屆省議會(huì)宣告成立。一些省份的縣還成立縣議會(huì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有議事會(huì)。許多地方的省議會(huì)積極參與本省的政治活動(dòng)，認(rèn)真履行立法職權(quán)，立法活動(dòng)有聲有色。四川省議會(huì)在審議政府預(yù)算案活動(dòng)中非常認(rèn)真，一度曾經(jīng)否決政府預(yù)算法案。安徽省議會(huì)積極監(jiān)督政府行政活動(dòng)，并當(dāng)場(chǎng)質(zhì)問民政長柏文蔚（1876—1947）行事違法。湖北省臨時(shí)議會(huì)與第一屆議會(huì)，先后提出財(cái)政、教育、民生、彈劾等法案兩百多件，頗有成效。江西省議會(huì)通過實(shí)行“減政”、裁并都督府交涉司、取消南萍鐵路籌備處等事項(xiàng)的議案。廣東省還發(fā)生了引人矚目的議會(huì)彈劾都督胡漢民（1879—1936）事件。浙江1912年建立的縣議會(huì)則積極介入教育、稅收、公共工程等公共事務(wù)的管理，并與地方政府發(fā)生了沖突。

1914年2月28日，“中華民國大總統(tǒng)”袁世凱下令解散各省議會(huì)。

曇花一現(xiàn)的民主實(shí)踐

這一時(shí)期北京政府的二元行政權(quán)力體制開始運(yùn)作。

按照《臨時(shí)約法》規(guī)定，國務(wù)院為總理政務(wù)機(jī)關(guān)，下設(shè)陸軍、海軍、司法、外交、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、教育、工商、交通、農(nóng)林十部。1913年，農(nóng)林與工商部合并為農(nóng)商部，共為九部。國務(wù)院直轄部門還有法制局、銓敘局、印鑄局、國史館等，內(nèi)部組織是秘書廳。與此同時(shí)，總統(tǒng)府也開始組建辦事機(jī)構(gòu)。1912年4月，設(shè)置秘書廳和軍事處。秘書廳職官包括秘書長、秘書、參議與大禮官。軍事處職官包括侍從武官長、副官長、衛(wèi)侍武官、政治顧問、軍事顧問與軍事咨議。此外，參謀本部、審計(jì)處也是總統(tǒng)直轄機(jī)關(guān)。

值得注意的是，由于《臨時(shí)約法》沒有處理好總統(tǒng)與總理的權(quán)力關(guān)系，致使這種二元行政權(quán)力體制從一開始運(yùn)作就困難重重，府院之爭(zhēng)在所難免。

司法機(jī)構(gòu)的革新活動(dòng)也在積極運(yùn)作?！杜R時(shí)約法》規(guī)定“法官獨(dú)立審判，不受上級(jí)官廳之干涉”。司法制度采用大陸制度，即把行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開，各受不同的法院管轄。1914年成立的平政院是辦理行政訴訟的機(jī)關(guān)，對(duì)中央或地方各級(jí)政府的違法處分行使審理權(quán)。其他民事與刑事訴訟則由各級(jí)審判機(jī)關(guān)受理。審判機(jī)關(guān)采行“四級(jí)三審”制度，即審判機(jī)關(guān)共分初級(jí)審判廳、地方審判廳、高等審判廳與大理院四級(jí)設(shè)立，審判則只三次（初審或第一審、二審或第二審、終審或第三審）。大理院是最高審判機(jī)關(guān)。

司法獨(dú)立在民國初年表現(xiàn)得尤為顯著。南京臨時(shí)政府時(shí)期，司法總長伍廷芳（1842—1922）堅(jiān)持法治原則，對(duì)滬軍都督陳其美（1878—1916）以軍政干涉司法的行為積極抵制，在很大程度上阻止了陳的逾權(quán)行為。1912年11月，北京民國大學(xué)控告財(cái)政部長劉揆一（1878—1950）侵占校產(chǎn)案，工商次長控告《民主報(bào)》、亞東新聞?chuàng)p害名譽(yù)案，國會(huì)議員郭同（1875—1936）、丁世嶧（1878—1930）、李國珍（生卒年不詳）等控告國光新聞妨害公務(wù)案，“無論是否曲直如何。要之無上下貴賤，而能一以法律為保障，則真共和國之現(xiàn)象?！?/p>

1913年在宋教仁（1882—1913）遇刺案審理過程中，上海地方檢察廳公開傳訊在位的國務(wù)總理趙秉鈞。雖然趙以健康為由拒絕到上海應(yīng)訊，但正如中山大學(xué)教授袁偉時(shí)所論，一個(gè)地方法院傳訊總理和地方官員公布政府最高官員與殺人犯密切往來的證據(jù)，“實(shí)乃二十世紀(jì)中國司法史上空前絕后的大事”。

此后，司法方面的進(jìn)步始終沒有停止過，在新型司法人才的引進(jìn)和培養(yǎng)、法院組織的改制方面，都頗有建樹。不過，由于民國早期的約法、憲法都沒有賦予法院重要的司法審查權(quán)，司法權(quán)力在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立性一直不強(qiáng)。

民國早期政治參與中最重要的政治現(xiàn)象是全國性議會(huì)選舉的開展。全國共舉行過四次中央議會(huì)選舉與三次地方省議會(huì)選舉。第一次中央議會(huì)選舉是北京臨時(shí)參議院選舉。在南京臨時(shí)參議院的民意代表性遭到各省質(zhì)疑后，臨時(shí)政府遂決定依據(jù)《臨時(shí)約法》第十八條規(guī)定，在全國各省進(jìn)行臨時(shí)參議員選舉，重新組織北京臨時(shí)參議院。這次選舉從1912年3月下旬開始，歷時(shí)三個(gè)多月。

選舉方式主要有三種。一是地方議會(huì)互選參議員?；ミx采用秘密投票的方式，整個(gè)選舉過程不向外界公開。二是“公舉”，即公開選舉。這是一種選民間接選舉議員的做法。當(dāng)時(shí)直隸省議會(huì)“召開選舉會(huì)，當(dāng)場(chǎng)舉定員5人，計(jì)會(huì)外3員，本會(huì)2員”。吉林也采用公舉的方式，從十二團(tuán)體中選出了五名參議員?！肮e”擴(kuò)大了選舉范圍，使候選人更具有代表性，一些媒體給予好評(píng)，認(rèn)為“參議員公舉，共和國之通例也”。即使一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)直接選舉，也應(yīng)當(dāng)由國民選出的代表間接公舉。三是兩地選舉，主要是蒙古、青海議員，部分選自本土，其余在北京的地方社團(tuán)中選出。

第一屆國會(huì)選舉籌備工作開始于1912年下半年。9月5日，北京政府公布眾議員選舉日期令，規(guī)定在1912年12月10日舉行初選，1913年1月10日舉行復(fù)選。同年12月8日公布參議院議員第一屆選舉日期令，規(guī)定各省議會(huì)、中央學(xué)會(huì)、華僑選舉會(huì)的參議員選舉于1913年2月10日舉行，蒙、藏、青海選舉會(huì)的參議員選舉在1913年1月20日舉行。國會(huì)議員選舉開始于1912年12月，直到翌年3月中旬結(jié)束。

在北京政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各地選舉工作緊張開展。據(jù)時(shí)人所記，在競(jìng)選活動(dòng)中：

政見多較空洞，不過主張內(nèi)閣制或總統(tǒng)制、抨擊政府或譽(yù)揚(yáng)政府、炫耀已黨或攻擊他黨、炫耀自己或攻擊其他候選人。其選舉方法，或開設(shè)夜塾，教授選民寫候選人姓名；或預(yù)印候選人名片，以便選民攜入選舉場(chǎng)內(nèi)摹寫；或張貼海報(bào)、標(biāo)語，吸引選民注意；或以報(bào)刊宣揚(yáng)政見和已黨候選人之長；或旅行各地，發(fā)表演說；或以各種優(yōu)待方法（如免交黨費(fèi)），拉初選當(dāng)選人入黨。

投票有熱烈與冷落之分；有的地區(qū)顯得熱烈，有的地區(qū)甚為冷落。大體言之，沿海沿江得風(fēng)氣之先，趨向于熱心，內(nèi)地省份，風(fēng)氣閉塞，反應(yīng)冷落。

兩院議員選舉歷時(shí)近四個(gè)月，最后結(jié)束是在1913年3月各省選出參議員。

第一屆國會(huì)雖然慘遭兩次非法解散（1914年1月和1917年6月），但還是相繼召開三屆常會(huì)。1916年11月30日國會(huì)作出改選第一班參議員的決定，但由于政局動(dòng)蕩，遲至1922年10月，才完成參議員的改選工作。

從政治發(fā)展的視角來看，國會(huì)選舉中表現(xiàn)出來的政治參與的積極變化不少。

首先是政治參與主體的擴(kuò)大。從歷次國會(huì)選舉法規(guī)定的條件與選后議員結(jié)構(gòu)來看，選民基本上是工業(yè)、金融業(yè)資本家、紳商、教育新聞業(yè)者、小業(yè)主、中小官僚和農(nóng)村地主、富農(nóng)。最活躍的參與分子主要是新興的市民群體，或者說是城市中崛起的中產(chǎn)階級(jí)社會(huì)精英。與此相似的是，美國在1820年之前，選舉權(quán)也是限于有產(chǎn)業(yè)的一部分人民的，即土地或是房屋的所有者。

其次是政治參與程度的加深。民初選民人數(shù)急劇增長。由于選舉條件放寬，平均每省一百五十多萬人，總數(shù)達(dá)到三千四百多萬，比例超過當(dāng)時(shí)中國總?cè)丝诘陌俜种@絲毫不遜于歐美發(fā)達(dá)國家在早期民主化階段的政治參與程度。英國在1831年選舉制度改革前選民僅有五十萬，占全國人口（兩千四百萬）的百分之二點(diǎn)一，一直到1869年第二次改革之后，選民人數(shù)才接近百分之八。美國在1840年選民人數(shù)才達(dá)到總?cè)丝诘陌俜种?。此外，還超過當(dāng)時(shí)的印度，印度在1921年選舉中央議會(huì)時(shí)僅有一百萬選民，1935年才達(dá)到中國1912年的水平。

一些地區(qū)的選民政治投票非常踴躍。奉天省奉天府與江蘇省江寧縣兩地的投票率分別達(dá)到百分之六十及七十。一些地方許多民間社團(tuán)與志愿者也參與選舉事務(wù)工作。一些選民在完成選舉資格規(guī)定的納稅標(biāo)準(zhǔn)登記之后，才來到投票站投票，此時(shí)負(fù)責(zé)選舉的官員仍然在恭候。

再次是政治參與質(zhì)量的變化。如以往論著所批評(píng)的那樣，選舉中是出現(xiàn)了不少負(fù)面現(xiàn)象，如賄選、冒名投票、行政干預(yù)、武力沖突等不時(shí)發(fā)生。而且從一開始，現(xiàn)代中國的首次民主實(shí)踐就承受了媒體的負(fù)面報(bào)道。美國學(xué)者楊格（Ernest P. Young）觀察到，中國的記者與評(píng)論家抨擊那些在學(xué)習(xí)西方民主的過程中極易出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，并以此作為支持民主的公共精神見證。但那些現(xiàn)象并非中國特有：“英國直到十七與十八世紀(jì)，議員依然是買賣品，又何以異于‘豬仔’？英國過去選舉場(chǎng)中之黑暗齷齪，較中國民初有過之無不及。那都是憲政演進(jìn)必經(jīng)之過程?！敝敝?885年，英國仍可賄買下議院議員席位。

值得注意的是1918年5月至6月間舉行的第二屆國會(huì)選舉，期間雖然賄選盛行，但是暴力事件卻不多見，實(shí)屬不易。而且還改革選區(qū)制度，以道為選舉單位，消除了大選舉區(qū)的弊端，與第一屆國會(huì)選舉以省為選舉單位比較，有了新的改進(jìn)。

政黨政治在民國初年也獲得了空前的發(fā)展。“民國成立后，國內(nèi)民氣發(fā)揚(yáng)，政黨活動(dòng)，非常發(fā)達(dá)。”許多政黨社團(tuán)一經(jīng)成立，人們就踴躍加入。1912年5月，共和黨正式成立后不到半年，“除中南各支、分部有自制黨證外”，僅總部事務(wù)所辦理的黨證“已達(dá)六萬左右”，而要求加入者仍然很多，以至印刷廠印制黨證“日制千枚，恒苦不足應(yīng)用”，只得每天再增千枚。

三十五個(gè)有明確黨綱的政黨都主張振興實(shí)業(yè)、普及教育、中央集權(quán)、種族同化、政黨內(nèi)閣、兩黨政治。與此同時(shí)，各主要政黨的整合進(jìn)程也在快速進(jìn)行。1912年秋，北京政壇上出現(xiàn)了國民黨、共和黨、統(tǒng)一黨、民主黨分庭抗禮的局面。1913年5月，共和、統(tǒng)一、民主三黨合并為進(jìn)步黨，與國民黨形成兩黨爭(zhēng)斗的格局。在國會(huì)中對(duì)立的政黨又分為激進(jìn)派與保守派兩種類型。激進(jìn)派政黨，“初有同盟會(huì)，統(tǒng)一共和黨，繼有國民黨，嗣國民黨因分裂而衰落，又有民憲黨的出現(xiàn)”。保守派政黨，“最初有兩個(gè)，一為統(tǒng)一黨，一為共和黨”。“到臨時(shí)參議院后期，又有民主黨的出現(xiàn)。正式國會(huì)時(shí)期，初有進(jìn)步黨，其后又有公民黨和大中黨?！?/p>

民國早期的政治參與仍然是一種精英參與，而不是大眾參與。有學(xué)者認(rèn)為：“實(shí)則民初的國會(huì)選舉，有民主政治的外觀，尚少民主政治的實(shí)質(zhì)。人民在這次空前的大選中是茫然的，對(duì)政治有興趣的只有極少數(shù)的優(yōu)異分子。優(yōu)異分子的造型是半傳統(tǒng)半現(xiàn)代性的，他們有求變的觀念，但自身的利益優(yōu)先。”

與此相似的是，歐美民主國家在早期民主化階段也是精英參與。精英政治參與當(dāng)然無論是參與主體的數(shù)量、參與質(zhì)量的高低，都無法與大眾政治參與相比擬。但是經(jīng)驗(yàn)表明，在制度化水準(zhǔn)低下的情況，大眾政治參與往往會(huì)引發(fā)政治參與危機(jī)，導(dǎo)致政局混亂。上世紀(jì)三十年代德國魏瑪共和國的歷史也表明：“相信高度參與永遠(yuǎn)有利于民主的觀點(diǎn)是沒有根據(jù)的。”

與英美民主國家早期民主化階段相比較，中國在民國初年的民主轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出許多相似的特點(diǎn)。其中既有一些促進(jìn)民主化的積極因素，如分權(quán)制度的創(chuàng)建、政治合法性的轉(zhuǎn)變、憲政主義的盛行等，也有不少制約民主轉(zhuǎn)型成功的消極因素，如政體制度缺陷、市民社會(huì)弱小、政治參與激進(jìn)等。所有這些外部條件構(gòu)成了制約民國早期中國憲政制度選擇的客觀條件。

大體而言，在民國初年（1912年至1913年），民主潛流不斷涌現(xiàn)，客觀環(huán)境對(duì)制憲政治與民主轉(zhuǎn)型是比較有利的。

理性視角下的憲制選擇與民主穩(wěn)定

征諸二戰(zhàn)以來世界各國的民主轉(zhuǎn)型歷程，總統(tǒng)制或議會(huì)制的政體選擇對(duì)政局影響至關(guān)重要。中國在民國初年的制憲經(jīng)驗(yàn)揭示，憲政制度選擇的核心是事實(shí)層面上的合適性，而不僅僅是學(xué)理層面上的完美性，“因?yàn)樽钸m用的政體，就是最好的政體”。

在民國初年的政治格局中，北洋派無疑是力量最強(qiáng)大的政治集團(tuán)，袁世凱政權(quán)得到軍隊(duì)、官僚、立憲派與商人階層的支持。考慮到這種政治現(xiàn)實(shí)，讓政治強(qiáng)人袁世凱放棄實(shí)權(quán)，甘當(dāng)虛位元首的想法絕對(duì)是不切實(shí)際的。袁本人也明確表示：“世凱既負(fù)國民之委托，則天下興亡，安能漠視？”

袁所感興趣的是做一個(gè)實(shí)權(quán)總統(tǒng)，而不是虛位元首。責(zé)任內(nèi)閣制（議會(huì)制）恰恰是忽略了這一政治現(xiàn)實(shí)，更何況還是“超議會(huì)制”政體選擇，即立法機(jī)構(gòu)在制度框架中居于超越至上地位。所以必須重視北洋派的制憲目標(biāo)，并且當(dāng)時(shí)袁世凱的總統(tǒng)權(quán)力要求，基本上屬于當(dāng)代法國“半總統(tǒng)制”總統(tǒng)的權(quán)力范圍，并沒有逸出憲政制度軌道。在處理立法與行政權(quán)力關(guān)系時(shí)，袁甚至沒有要求總統(tǒng)具備解散議會(huì)權(quán)。我們不應(yīng)該因?yàn)樵绖P后來解散國會(huì)、進(jìn)行“超總統(tǒng)制”的錯(cuò)誤選擇，而否定先前他提出的總統(tǒng)權(quán)力目標(biāo)的合理性。這一點(diǎn)恰好是過去有關(guān)論著所忽略的政治事實(shí)。

更重要的是，在民主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)刻，憲政體制的選擇關(guān)乎一個(gè)民主的長期穩(wěn)定或不穩(wěn)定。民初制憲會(huì)議主席湯漪（1881—1942）在省憲運(yùn)動(dòng)期間也認(rèn)為：“民國內(nèi)亂之源，在于政制，而不在于政象。凡不良之政象，無一不由政制而起。”當(dāng)代憲政制度學(xué)派認(rèn)為，憲政體制的差異與民主政治穩(wěn)定間存在重要關(guān)連，人們可以從各國憲政運(yùn)作歷史經(jīng)驗(yàn)中，選擇能夠產(chǎn)生保證民主轉(zhuǎn)型順利完成的憲政制度模式。

目前最盛行的見解是認(rèn)為議會(huì)制優(yōu)于總統(tǒng)制，這也是民國初年人們普遍的看法。美國政治學(xué)者胡安·林茨（Juan José Linz，1926—2013）從政治穩(wěn)定的角度闡述了總統(tǒng)制設(shè)計(jì)對(duì)轉(zhuǎn)型期政治穩(wěn)定的不良影響。具體包括：

其一，行政與立法機(jī)關(guān)沖突解決的困難?？偨y(tǒng)制因?yàn)闆]有內(nèi)閣制中信任投票的制度化解決辦法，可能造成政治死結(jié)，不但民主政策可能因此耽延，更可能在民主鞏固未成熟的國度，造成軍人或是獨(dú)裁者以政治效能干政的借口，而使民主政治中斷。其二，總統(tǒng)與議會(huì)任期的固定。政府面對(duì)瞬息萬變的民意缺乏協(xié)調(diào)動(dòng)機(jī)，人民對(duì)政府的控制能力降低，容易引起政治不穩(wěn)定。其三，總統(tǒng)選舉勝者獨(dú)行?？偨y(tǒng)選舉缺乏內(nèi)閣制政府中權(quán)力分享與政治妥協(xié)的精神，尤其在種族、宗教、語言嚴(yán)重分化的新興民主國家當(dāng)中，如果勝者只是未過半數(shù)的相對(duì)多數(shù)贏家，反而可能造成政治競(jìng)爭(zhēng)的激化。

民國時(shí)期有學(xué)者曾舉時(shí)任美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜（1913年至1921年在任）加入國際聯(lián)盟案被參議院否決的先例，認(rèn)為在總統(tǒng)制下，總統(tǒng)不能解散國會(huì)，國會(huì)又不能變更總統(tǒng)的政策，“所以一到國會(huì)多數(shù)黨與總統(tǒng)反對(duì)的時(shí)候，必致一事不能進(jìn)行。總統(tǒng)想做的事體，國會(huì)不答應(yīng)，國會(huì)通過的議案，總統(tǒng)又加否決，相持不下，一事無成?！?/p>

議會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：第一，它較可能產(chǎn)生多數(shù)政府以執(zhí)行其政策；第二，在多黨的結(jié)構(gòu)下，它的統(tǒng)治能力較強(qiáng)；第三，它較不可能使政府領(lǐng)袖冒險(xiǎn)在憲法邊緣施政，而且它有能力及時(shí)去除這種類型的政府首長；第四，它較不致引發(fā)軍事政變；第五，它較可能使擔(dān)任公職或黨職者有較長任期，增長他們作為精英的歷練并培養(yǎng)他們對(duì)政治社會(huì)的忠誠。最后，最高行政首腦如果未能得到議會(huì)多數(shù)的支持，可以通過“憲法手段”一一解散議會(huì)，重新大選一一來解決爭(zhēng)端；而不必像總統(tǒng)制下那樣，出現(xiàn)“合法性二元化”局面：總統(tǒng)與國會(huì)的矛盾死結(jié)無法通過民主程序解決。

但是議會(huì)制不足之處也十分突出。最主要的問題是由于黨派勢(shì)力變化，內(nèi)閣更迭勢(shì)必頻繁，政局亦將隨之動(dòng)蕩不安。以法國為例，1879年至1940年的五十一年里，法國有一百屆政府。其中，1924年至1940年十六年間有三十六屆政府，而1939年至1940年一年間有三屆政府。二戰(zhàn)后的第四共和國政局更加動(dòng)蕩。1946年至1958年的十二年間，法國共經(jīng)歷了二十五屆政府，平均壽命不到半年。

與法國相似的是，中國在民初兩年，內(nèi)閣更換四屆，其中在參議院掣肘下的陸征祥（1871—1949）內(nèi)閣壽命僅有三個(gè)月。如學(xué)者所論：“議會(huì)制在主要的行政權(quán)層面會(huì)產(chǎn)生一個(gè)陷于停滯和僵局的行政力量，而就決策工具來說，要比美國的總統(tǒng)制弱得多?！?/p>

此外，議會(huì)制的績(jī)效與政黨政治的發(fā)達(dá)有密切關(guān)系。議會(huì)制只有在執(zhí)政黨在議會(huì)中占了多數(shù)或接近多數(shù)的情況下才能成功地解決行政機(jī)構(gòu)的活力問題。而若實(shí)行多黨制但沒有一個(gè)政黨成為多數(shù)，則可能導(dǎo)致出現(xiàn)虛弱的政府，如今天的以色列和意大利或第四共和國時(shí)期（1946—1958）的法國。英國雖然也是議會(huì)制，但有學(xué)者指出，英國的兩黨制不同于法、意等國多黨制的地方在于：“在這一制度中，諸黨中的一黨通常在議會(huì)贏得多數(shù)議席，并不以聯(lián)合的形式執(zhí)政。這種狀況在議會(huì)制下是不能保證的?！?/p>

顯然，民國早期脆弱的政黨政治，是無法滿足議會(huì)制在政黨制度方面要求的。相比較而言，總統(tǒng)制的優(yōu)點(diǎn)是運(yùn)作起來比較切實(shí)可行，對(duì)于政黨狀況、選民經(jīng)驗(yàn)等實(shí)施條件沒有太高的要求，能夠提供一個(gè)穩(wěn)定而強(qiáng)有力的政府。

不過，關(guān)于總統(tǒng)制與議會(huì)制對(duì)政治穩(wěn)定影響的比較，迄今仍無定論。美國政治學(xué)者馬修·舒加特（Matthew S. Shugart）與約翰·卡瑞（John M. Carey）認(rèn)為，如果把二戰(zhàn)前的歷史算進(jìn)統(tǒng)計(jì)樣本，總統(tǒng)與內(nèi)閣制造成民主崩潰的數(shù)目相差不多。林茨對(duì)總統(tǒng)制的不滿是來自于該制在拉丁美洲的失敗經(jīng)驗(yàn)，而本世紀(jì)在非洲、亞洲和南歐，垮臺(tái)的民主政府大都屬于議會(huì)制。其實(shí)兩種制度本身各有長短，并無優(yōu)劣之分。

中國民國初年民主轉(zhuǎn)型失敗經(jīng)驗(yàn)表明，選擇何種憲政制度，有兩條原則非常重要。一是不能違背基本的憲政原理，特別是權(quán)力制衡原則；二是憲政制度內(nèi)容，特別是政體制度必須體現(xiàn)多元政治利益格局的特點(diǎn)。所以選擇議會(huì)制，而不能是“超議會(huì)制”；選擇總統(tǒng)制，也不能是“超總統(tǒng)制”，更不能是“開明專制”、“訓(xùn)政”等威權(quán)或極權(quán)政治模式。

綜上所述，考慮到中國的行政集權(quán)傳統(tǒng)以及北洋派總統(tǒng)的權(quán)力與國會(huì)各政黨立法權(quán)力的不同利益訴求，1913年合適的憲政制度選擇可以是類似于當(dāng)代法國的“半總統(tǒng)制”。這種政體制度兼有總統(tǒng)制與議會(huì)制的長處。一方面總統(tǒng)有相當(dāng)大的政治實(shí)權(quán)，政府總理對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)?？梢詽M足袁世凱這樣的政治強(qiáng)人對(duì)實(shí)權(quán)總統(tǒng)地位的權(quán)力需求。另一方面行政與立法關(guān)系容易協(xié)調(diào)，當(dāng)政府與議會(huì)發(fā)生沖突時(shí)，總統(tǒng)在同總理及議會(huì)兩院議長磋商后，可以宣布解散議會(huì)，重新舉行選舉，在憲政制度框架內(nèi)解決總統(tǒng)與議會(huì)的政治沖突。

在當(dāng)代法國，1959年以來的法蘭西第五共和國實(shí)施“半總統(tǒng)制”，這“不但造就了一個(gè)強(qiáng)總統(tǒng)，而且產(chǎn)生了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定與有效的內(nèi)閣”。二十世紀(jì)七十年代以來的第三波民主化經(jīng)驗(yàn)也證實(shí)：“對(duì)民主轉(zhuǎn)型國家而言，半總統(tǒng)制比純粹的內(nèi)閣制或總統(tǒng)制更有吸引力?！?/p>