收容教育制度再次被建議廢除，這次呼吁的是全國人大法工委。

12月24日，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀在作關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告時(shí)指出，目前啟動(dòng)廢止收容教育制度工作時(shí)機(jī)已成熟，建議有關(guān)方面適時(shí)提出相關(guān)議案。

北京師范大學(xué)中國刑法研究所副所長彭新林告訴澎湃新聞（m.nxos.com.cn），這意味著廢除收容教育已經(jīng)提上議程，也是全國人大對(duì)近些年來社會(huì)呼聲的一個(gè)回應(yīng)。

連續(xù)四年在全國兩會(huì)呼吁廢除收容教育制度的全國政協(xié)委員、全國律協(xié)副會(huì)長朱征夫告訴澎湃新聞，這是十九大報(bào)告中加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作、維護(hù)憲法權(quán)威的反映。在2018年的全國兩會(huì)上，他還建議對(duì)收容教育進(jìn)行合憲性審查。沈春耀在上述報(bào)告中也提到：有全國政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審査。

起源：教育、挽救賣淫、嫖娼人員

收容教育制度的起源于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱《決定》），根據(jù)決定， 對(duì)賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

決定在開頭點(diǎn)明了目的，“為了嚴(yán)禁賣淫、嫖娼，嚴(yán)懲組織、強(qiáng)迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子，維護(hù)社會(huì)治安秩序和良好的社會(huì)風(fēng)氣”。

1993年9月，根據(jù)上述全國人大常委會(huì)規(guī)定，為了教育、挽救賣淫、嫖娼人員，制止性病蔓延，國務(wù)院制定發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，根據(jù)規(guī)定，收容教育，是指對(duì)賣淫、嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)以外進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施?？h級(jí)公安機(jī)關(guān)決定即可決定收容教育，收容教育期限為6個(gè)月至2年。

朱征夫說，在當(dāng)時(shí)看來，收容教育的存在是有法律依據(jù)的，不過隨著法治的完善，《立法法》等法律的實(shí)施，問題逐漸暴露出來。彭新林也認(rèn)為，不可否認(rèn)收容教育對(duì)賣淫嫖娼這類違法人員的矯治發(fā)揮了 一定積極作用。

沈春耀在上述報(bào)告中指出，總的看，收容教育制度實(shí)施多年來，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，沈春耀也說隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，特別是2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化。

爭議：與《立法法》等相抵觸

朱征夫在兩會(huì)的提案中認(rèn)為，按照《立法法》第八條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律?！读⒎ǚā返诰艞l也規(guī)定，第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。因此，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律，不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》不符合《立法法》第八條、第九條的規(guī)定。

同時(shí)朱征夫認(rèn)為，無論《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》對(duì)國務(wù)院的授權(quán)是否符合《憲法》和《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》中有關(guān)限制人身自由的內(nèi)容均超越了《立法法》規(guī)定的國務(wù)院的立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》規(guī)定國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，“國務(wù)院只能制定行政法規(guī)，不能制定法律”。

朱征夫還認(rèn)為，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將公安機(jī)關(guān)作出的收容教育的決定作為一種行政處罰，但該種行政處罰并沒有明確包括在《行政處罰法》第八條列舉的行政處罰的種類之中。《行政處罰法》第九條更加明確規(guī)定：法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定?！翱梢?，收容教育制度明顯與《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸?！?/p>

朱征夫認(rèn)為，《刑法》對(duì)輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑，六個(gè)月以下的拘役，不予關(guān)押的管制，還有定罪免刑的規(guī)定。收容教育針對(duì)的賣淫嫖娼行為是行政違法行為，并不是犯罪行為，卻可以限制人身自由六個(gè)月到兩年，其限制人身自由的期限比對(duì)犯罪行為的處罰還長。顯然，收容教育制度與《刑法》確立的刑罰秩序相沖突。

彭新林認(rèn)為，《立法法》、《治安管理處罰法》等都是采取法律而非決定的形式，《立法法》更是由全國人大通過，其法律位階顯然要比《決定》高。無論是從“新法 優(yōu)于舊法”角度，還是從“上位法優(yōu)于下位法”角度，收容教育制度所依托的《決定》、《辦法》之有關(guān)規(guī)定都應(yīng)當(dāng)廢止或者停止適用。

時(shí)機(jī)：憲法實(shí)施監(jiān)督的加強(qiáng)和合憲性審查

2014年5月，演員黃海波因嫖娼被決定收容教育六個(gè)月，引發(fā)較大范圍關(guān)于收容教育存廢的爭議。近年來，收容教育制度一直被質(zhì)疑不合法，廢除呼聲高漲。

朱征夫告訴澎湃新聞，他在與一些公安人員接觸的時(shí)候，不少人也覺得收容教育存在法律依據(jù)上的問題。他認(rèn)為，收容教育制度與勞動(dòng)教養(yǎng)制度在性質(zhì)上類似，立法依據(jù)不足，由公安機(jī)關(guān)以行政處罰方式長時(shí)間限制公民人身自由，司法救濟(jì)因程序后置而難以發(fā)揮作用，并且與其它法律不相容?！?013年12月，全國人大常委會(huì)廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，因此，收容教育制度的繼續(xù)存在，與廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度所體現(xiàn)的法律精神不符”，朱征夫說。

彭新林也認(rèn)為，法治在不斷完善，勞動(dòng)教養(yǎng)廢除之后，社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)大幅提升，包括之前收容審查、收容遣送等制度的廢除，這些都是收容教育廢除的背景，依法治國是當(dāng)下的基本方略。

朱征夫在上述提案中也寫道：“《憲法》第五條規(guī)定，國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。十九大報(bào)告明確提出要‘加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威’。特請(qǐng)求對(duì)收容教育制度是否符合《憲法》和《立法法》的規(guī)定進(jìn)行審查?！?/p>

這次公開出面回應(yīng)廢除收容教育制度的正是負(fù)責(zé)備案審查工作的全國人大法工委。沈春耀提到，全國政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對(duì)收容教育制度進(jìn)行合憲性審査。

根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，以及最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)送全國人大常委會(huì)備案。這也意味著，全國人大常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查，對(duì)與憲法法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋有權(quán)予以撤銷、糾正。彭新林認(rèn)為，收容教育的廢除指日可待，廢止后，《治安管理處罰法》已經(jīng)足夠應(yīng)對(duì)賣淫、嫖娼行為，賣淫、嫖娼是一個(gè)社會(huì)問題，不是一味的提高處罰力度就能解決，需要綜合治理。