【編者按】

11月8日，上海國際研究院舉行“經濟安全還是經濟泛安全化？——《經濟泛安全化的全球挑戰(zhàn)與中國因應》報告發(fā)布會”，在會上發(fā)布了研究報告《經濟泛安全化的全球挑戰(zhàn)與中國因應》。報告聚焦經濟安全與經濟泛安全化，探討二者的不同，分析新的歷史背景和情勢下的全球治理挑戰(zhàn)，最后就中國在維護經濟安全和應對經濟泛安全化兩方面如何平衡提出因應策略。

正如報告所指出，在大國戰(zhàn)略競爭、新冠疫情、地緣沖突等沖擊疊加，使得各國對經濟安全的重視達到高點。與此同時，一些國家打著“國家安全”的旗號，肆意使用審查、制裁等手段企圖遏制他國發(fā)展。如何理解我們自身及他國對經濟安全真正的關切，并妥善應對一些國家濫用“國家安全”的行為，也是平衡好發(fā)展與安全的關系、實現中國式現代化的題中應有之義。澎湃新聞（m.nxos.com.cn）陸續(xù)刊出本報告內容，今日刊出的是報告的第二章內容。

第二章 美元與金融領域的泛安全化

一、全球金融體系中的美元地位及其影響

（一）美元作為全球主要儲備貨幣和交易媒介的地位

在布雷頓森林體系建立之前，國際貨幣體系經歷了金本位以及金銀復本位制，但是隨著1933年“大蕭條”時期到來，各國紛紛放棄了貴金屬本位制。二戰(zhàn)之后，隨著布雷頓森林體系的建立，一種以美元為核心的金匯兌本位制也隨之誕生，其表現就是各國貨幣、美元以及黃金之間的所謂“雙掛鉤”制度。由此也以機制化形式確立了美元在國際貨幣體系中的地位。

盡管1971年尼克松總統(tǒng)宣布取消布雷頓森林體系的“雙掛鉤”機制，美元對黃金比價開始自由浮動，但這并未動搖美元的地位。目前世界貿易約80%以美元定價，全球外匯儲備中美元所占比例接近60%。根據基金組織的統(tǒng)計，2024年第一季度，持有美元作為國際儲備貨幣超過6.7萬億美元，排名第二位的歐元約為2.2萬億美元，而人民幣作為儲備貨幣約為2460億美元。[1]

同時，美元的全球影響力還體現在全球美元匯兌體系（SWIFT）與美元計價的全球金融資產方面。作為在全球銀行間匯兌業(yè)務中處于主導地位的組織，SWIFT近幾年來充分把握金融新科技（fintech）的快速發(fā)展，在其系統(tǒng)信息傳輸速度、透明度及效率方面都有大幅度改進，它還積極介入到央行發(fā)行數字貨幣業(yè)務領域。2023年8月，SWIFT宣布其系統(tǒng)中傳輸的銀行間信息約89%可以在一小時內完成，這也說明其已經提前達到二十國集團所宣布的2027年75%的目標。[2]

然而，基于美元在國際貨幣體系中的統(tǒng)治性地位，全球銀行匯兌組織SWIFT的運行實際上往往要依賴于美國政府的相關法規(guī)和政策。此外，外國投資者（包括各家中央銀行）持有近8萬億美元的美國政府債券。美國對世界其他國家的總體金融債務總額為53萬億美元。由于這些負債是以美元計價的，美元幣值的大幅下跌對美國所欠債務的金額沒有影響，但會降低這些資產以其擁有國貨幣計算的價值。[3]

2009年由美國“次貸危機”所引發(fā)的全球金融危機充分暴露出以美元為關鍵貨幣的國際貨幣金融體系所存在的主要問題。

首先，美元在國際貨幣體系和國際儲備體系中具有特殊地位，美元長期充當國際支付手段和主要外匯儲備工具。在享有美元特權的同時，美國在制定各項經濟政策時，卻往往忽視對維持美元穩(wěn)定和全球宏觀經濟平衡應盡的責任。由美國宏觀政策周期性調整所引發(fā)的國際金融危機和經濟動蕩時常發(fā)生。

在2008年全球金融危機之后，美聯(lián)儲對于其政策做出重大調整，采取“量化寬松”這一直接向資本市場注入流動性的方式，從而極大程度提升了美聯(lián)儲干預資本市場的能力和效果。然而，這一政策的直接后果是導致全球層面的美元流動性泛濫，從而推升新興市場國家資產泡沫和通脹率。當美聯(lián)儲開始退出量化寬松政策之時，新興市場國家資本市場就遭受到嚴重的資本外流沖擊，并導致相關國家貨幣匯率大幅貶值，資本市場泡沫破滅，從而引發(fā)新興市場國家金融危機威脅。2013年美聯(lián)儲退出政策所導致的全球資本市場動蕩，充分表現出美國在應對自身經濟繁榮和衰退時所采取政策的溢出效應。

其次，作為國際金融體系的主要多邊性國際組織，國際貨幣基金組織（IMF）事實上也被發(fā)達國家所掌控，從而很難體現發(fā)展中國家的意愿、呼聲及利益。按照國際貨幣基金組織協(xié)定，重大事項需要有85％以上的投票權決定；一般事項要有50％以上投票權決定。而美國的投票權超過17％，高于規(guī)定的15％否決票。這意味著美國具有事實上的一票否決權。這也導致IMF喪失有效監(jiān)督和防范美國金融市場內部系統(tǒng)風險的能力。此外，金融危機爆發(fā)也體現出各國在金融監(jiān)管方面進行國際協(xié)調合作的缺失。

二、泛安全化趨勢下美元武器化的表現、威脅及應對

2022年俄烏沖突爆發(fā)之后，美西方國家針對俄羅斯實施了全方位的經濟金融制裁措施，其中也包括將俄羅斯商業(yè)銀行排除在SWIFT國際資金清算系統(tǒng)之外以及凍結俄羅斯海外金融資產等極端性措施。這是迄今為止泛安全化以及美元武器化趨勢最為直接的表現。然而，從近些年中美雙邊經濟體系發(fā)展來看，可以看到，美國在金融領域對華限制和制裁措施是泛安全化傾向對于全球經濟最具威脅和挑戰(zhàn)的方面。

自特朗普擔任總統(tǒng)以來，美國對中資企業(yè)單方面經濟和制裁案例日益增多，其中既有針對華為、?？低暤雀呖萍计髽I(yè)的制裁措施，也包括以所謂“新疆強迫勞動”為名施加的制裁措施。這些措施對于金融領域的雙邊關系造成重大沖擊。根據美國第13959號總統(tǒng)行政令以及財政部頒布的有關與中國軍方有關的企業(yè)的投資禁令，2021年1月初紐約證券交易所決定對中國移動、中國電信以及中國聯(lián)通三家中資電信企業(yè)予以摘牌退市處理。其后全球主要股票指數編制公司也相繼采取行動將這三家中資企業(yè)股票從其編制的指數中移除，包括MSCI指數、富時羅素指數、標準普爾指數以及道瓊斯指數。[4]

拜登政府就任后，繼續(xù)貫徹和實施這一制裁措施，同時采取相應措施以澄清之前行政令的模糊之處。美國財政部于2021年1月26日發(fā)布有關上述行政令的一般性許可1A文件，就美國政府針對與中國軍方關聯(lián)企業(yè)制裁措施做出明確解釋。根據該文件規(guī)定，對于上述兩個行政令所涵蓋的與制裁清單列舉的企業(yè)名稱“非常相似但并不完全相同的企業(yè)”，相關投資禁令將延期至2021年5月27日開始生效，在此之前這些企業(yè)的證券及相關金融衍生產品可以繼續(xù)進行正常交易。同時，該文件明確指出，這一投資禁令豁免并不適用于制裁清單中列舉企業(yè)的子公司。[5]2021年6月，拜登就此事項簽署新的總統(tǒng)行政令，宣布由美國財政部取代美國國防部在確定新的與中國軍方相關聯(lián)企業(yè)名單方面的職權，并繼續(xù)要求美國投資者不得投資相關中資企業(yè)或者必須撤回之前的投資。[6]

此外，美國一些政客還不斷施壓美國養(yǎng)老金基金等投資基金，要求其不得對中國證券市場或者金融產品進行投資。根據2020年7月美國國會通過的所謂《香港自治法》，美國財政部可針對所謂“損害香港特區(qū)自治地位”的金融機構采取資產凍結與其它單方面制裁措施，該法律所涵蓋的金融機構也包括香港特區(qū)以外的外資銀行和金融機構。鑒于大部分主要跨國銀行和國際金融機構都在香港從事金融業(yè)務，美國所實施的金融制裁措施將對這些在港金融機構業(yè)務運營造成重大阻礙。俄烏沖突之后，香港金管局也在與人民銀行商討美國針對中國可能采取的極端措施，例如將中資銀行排除在SWIFT之外，從而切斷內地和香港銀行和金融機構對外資金結算和清算的渠道。同時，考慮到香港所采用的港幣對美元聯(lián)系匯率制，美國如果限制港幣與美元兌換也將造成巨大沖擊。

2020年美國國會通過《外國公司問責法》，其中規(guī)定在美上市中資企業(yè)如不配合監(jiān)管機構審計要求將被責令退市。美國納斯達克交易所也針對所謂的“限制性市場”問題做出規(guī)則修改，主要聚焦于上市公司的審計公司是否符合美國公眾公司會計監(jiān)督委員會的檢查要求。對于尚未接受、拒絕接受或者因某種困難無法接受該監(jiān)督委員會的檢查的審計公司，納斯達克將對其實施更加嚴格的條件和標準要求。

在此之后，基于務實和維護全球金融穩(wěn)定的考慮，中美兩國政府監(jiān)管機構在審計報告實地調查方面達成一定程度的妥協(xié)和共識，這有利于為中資企業(yè)赴美上市提供穩(wěn)定的預期和保障。但是，也需要注意到，隨著中美雙邊關系日益緊張，金融領域的雙邊合作還有可能受到重大沖擊。

三、應對金融領域泛安全化的思考和建議

（一）國際貨幣體系多元化的前景

在2009年全球金融危機爆發(fā)之后，國際社會對于國際貨幣體系內在缺陷和風險具備了更為實際的觀察。近幾年以來，伴隨著美國等發(fā)達國家國內經濟高通脹形勢，美聯(lián)儲在較長時期內維持高利率貨幣政策，這一政策引發(fā)全球范圍內的“美元荒”，美元匯率持續(xù)走強，從而進一步加劇各國面臨的經濟和金融問題，這也包括發(fā)展中國家債務問題由于美元債務負擔加重而進一步加劇等。

與此同時，美國及西方發(fā)達國家在俄烏沖突爆發(fā)之后針對俄羅斯所采取的金融制裁措施，也使得很多國家及其投資者對于美元資產的安全性產生疑慮。在經濟金融制裁方面，美國政府所采取的“次級制裁”原則事實上使得以美元為中心的全球匯兌體系承受了巨大壓力，其種類繁多且名目各異的制裁措施為全球匯兌體系中運營的各國商業(yè)銀行帶來重大潛在合規(guī)風險。從長期來看，這些舉措可能進一步削弱美元的吸引力和國際地位，同時促使包括歐洲國家在內的其它經濟體謀求美元體系之外的解決方案。在這一背景下，對于國際貨幣體系變革的討論日益增多。總體來看，這方面討論主要聚焦于三方面，一是超主權貨幣的地位和作用，特別是由基金組織發(fā)行的特別提款權（SDR）。二是作為天然貨幣的黃金等貴金屬的作用。三是包括人民幣在內的世界其它主要貨幣的影響。

首先，從SDR設計的初衷來看，其目的就在于作為美元儲備貨幣的一種補充。有學者認為，IMF每年應當定期向其成員國進行特別提款權分配，這有助于在全球流動性方面提供美元之外的替代性來源。[7]但是以下兩方面的因素限制了SDR進一步發(fā)揮超主權貨幣的作用。一方面，作為由國際組織負責管理的全球性超主權貨幣，它既沒有黃金等貴金屬作為發(fā)行支持，又不具有主權國家支持其本國貨幣的綜合國力，因而缺乏堅實的信用基礎。

另一方面，SDR的發(fā)行機制也面臨合法性問題，以何種依據或標準發(fā)行SDR很可能激化發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的分歧與矛盾，因為這實質上意味著全球財富的重新分配。特別提款權發(fā)行是實施危機管理的重要工具，但其近期分配結果恰好彰顯出改革的必要性。在2021年進行的特別提款權全球發(fā)行中，最需要金融安全防護的低收入國家獲得的分配份額只有區(qū)區(qū)2.4%，整個非洲大陸也僅為5.2%。相比之下，不需要金融支持的發(fā)達國家卻獲得64%份額。盡管發(fā)達國家承諾將價值1000億美元的特別提款權份額用于支持脆弱國家，這也為IMF新設立的“韌性和可持續(xù)性基金”提供了啟動資金，但是這些資金支持遲遲難以到位，充分顯示出現有安排的低效率。[8]

其次，在國際金融市場動蕩以及地緣政治影響不斷上升背景下，黃金作為儲備貨幣的職能又得以復興。主要新興經濟體都逐步在其儲備的組合中增加黃金的份額，中國、俄羅斯、印度以及其他新興市場國家都開始增持黃金，這對黃金需求量形成持續(xù)的推升。截至2024年7月末，人民銀行黃金儲備報7280萬盎司（約2264.33噸）。從2022年11月以來，人民銀行連續(xù)18個月增持黃金。2024年5月，國際金價突破2400美元/盎司，人民銀行暫停購入黃金。今年前7個月我國黃金儲備只增加了93萬盎司（29噸），其中大部分是在一季度增持，遠低于2023年同期的405萬盎司（126噸）。7月末，我國官方儲備資產為3.5萬億美元，黃金儲備1766.42億美元，占官方儲備資產的比例只有5%[9]。由此看來，與歷史上放棄金本位的情形相同，黃金等貴金屬供應量的有限性決定了其難以滿足當前全球經濟巨大的貨幣需求，因而只能作為各國央行貨幣儲備中的補充手段。

最后，從可能作為美元替代選項的主權國家貨幣來看，之前被視為有希望挑戰(zhàn)美元地位的歐元份額及影響事實上持續(xù)處于下滑趨勢，與此同時，盡管與美元和歐元相比還存在巨大差距，但是人民幣的份額和影響力卻在逐步提升。2023年11月，人民幣在兩年之內首次超過日元在全球支付交易中的份額，人民幣所占份額上升至4.6%，位居美元、歐元及英鎊之后的第四位。這充分顯示出人民幣在國際貿易結算中日益增長的作用。[10]根據SWIFT 2024年8月數據統(tǒng)計，7月份人民幣占全球支付份額達到4.74%，從地域分布來看，使用人民幣進行支付和交易的經濟體前五位分別是中國香港、英國、新加坡、美國及法國，其中中國香港占比達到82.84%。[11]這說明香港特區(qū)繼續(xù)保持其作為最重要的人民幣離岸交易結算中心地位，但也說明人民幣的國際支付交易功能仍需進一步拓寬國際化使用范圍。同時，人民幣國際化進程還需要進一步夯實兩個主要基石，一是中國金融市場的開放度和深度，二是香港和上海這兩個中國主要國際金融中心的持續(xù)發(fā)展和影響力擴張。

（二）加大中國金融市場開放步伐

首先，中國在外資金融服務企業(yè)的市場準入方面不斷放寬準入行業(yè)領域、資本以及股權比例要求，目前已經出現外資全資所有人壽保險公司與證券公司，世界主要證券評級機構與信用卡發(fā)行組織也都獲批進入中國大陸市場。作為全球第二大經濟體，中國金融市場對外開放程度卻一直都處于較低水平，但這也意味著巨大的市場潛力，不斷深化的開放進程必然會吸引更多外資金融機構到來。

其次，中國資本市場的高水平開放正在穩(wěn)步推進，跨境投融資便利化程度不斷提升。2024年以來，合格境外投資者隊伍持續(xù)擴容。中國證監(jiān)會數據顯示，前7個月，43家機構獲批合格境外投資者，總數量已達841家。與此同時，多家外資公募通過增資、發(fā)行新基金等方式，持續(xù)深耕中國市場，擴大業(yè)務布局。[12]2024年上半年，中國股票ETF市場交易量亞洲排名第一、全球排名第二。中國ETF市場投資標的已覆蓋股票、債券、貨幣、商品、境外股票等大類資產，指數化投資作為高效便捷的投資工具，其未來增長空間值得期待。[13]截至2020年9月底，中國大陸政府債券市場市值債券發(fā)行額達到114萬億人民幣，境外投資者份額已經上升到約9%，相較于亞洲其它市場約達到三分之二比例，目前境外投資的份額比例還處于較低水平。同時，中國大陸公司債市場也還處于起步階段，隨著外資債券評級機構不斷進入，其債券評級也將更具有市場化特征，從而吸引更多的國際投資者。

第三，數字人民幣引領央行數字貨幣發(fā)展潮流。由香港金融管理局、泰國中央銀行、阿拉伯聯(lián)合酋長國中央銀行及中國人民銀行數字貨幣研究所聯(lián)合發(fā)起多邊央行數字貨幣橋項目目前已經進入實際運作階段。該項目旨在建立一個由各國央行與商業(yè)銀行共同參與的基于分布式記賬系統(tǒng)的多邊央行數字貨幣平臺，以確?？缇持Ц逗颓逅銓崿F實時完成。[14]其與現行跨境支付體系最大的不同點在于：其基于各地支付系統(tǒng)的互聯(lián)，大幅縮短了支付鏈路，商業(yè)銀行可在無損合規(guī)的情況下大幅提升交易效率，有效降低跨境支付成本。根據貨幣橋真實交易的經驗，交易成本可以降低至少50%。[15]截至2024年6月，該數字貨幣橋項目發(fā)展已達到最小可行性產品階段。 [16]這也意味著這一數字貨幣平臺的主要支付清算功能已基本完備，隨著今后更多央行和商業(yè)銀行接入平臺進行交易，其規(guī)模和影響力也將日漸增長。

（三）鞏固和建設上海與粵港澳大灣區(qū)金融中心

在金融領域，根據“十四五”規(guī)劃綱要，要穩(wěn)妥“推進銀行、證券、保險、基金、期貨等金融領域開放，深化境內外資本市場互聯(lián)互通，健全合格境外投資者制度。穩(wěn)慎推進人民幣國際化，堅持市場驅動和企業(yè)自主選擇，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系”。[17]與之相應，上海的遠景規(guī)劃也著重強調要顯著提升國際金融中心能級，構建更具國際競爭力的金融市場體系、產品體系、機構體系、基礎設施體系，建設具有較強全球資源配置功能、與我國經濟實力和人民幣國際地位相適應的國際金融中心。按照目前形成的不同發(fā)展軌跡，上海與香港兩個城市可以形成一定程度的相互分工，也即在中國推動人民幣成為國際貨幣之后，上海成為主要以人民幣為核心的金融中心；而香港則利用其長期作為人民幣離岸結算中心的地位，可以嘗試推動形成人民幣資產的海外市場，類似于歐洲美元市場，這樣通過不同的交易條件和交易環(huán)境而形成兩個城市不同的發(fā)展類型。

（本章作者為上海國際問題研究院世界經濟研究所助理研究員薛磊。本文標題為編者所擬。）

注釋：

[1] IMF, “Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves”, Latest update on June 28, 2024,  https://data.imf.org/?sk=e6a5f467-c14b-4aa8-9f6d-5a09ec4e62a4, accessed on September 8, 2024.

[2] Zennon Kapron, “How Swift Is Staying Dominant in Cross-Border Payments”, Forbes, Mar 7, 2024, https://www.forbes.com/sites/zennonkapron/2024/03/07/how-swift-is-staying-dominant-in-cross-border-payments/, accessed on September 8, 2024.

[3] Eswar Prasad，“美元可能會走低，但其將繼續(xù)處于主導地位”，國際貨幣基金組織，《金融與發(fā)展》，2022年6月，https://www.imf.org/zh/Publications/fandd/issues/2022/06/enduring-preeminence-eswar-prasad，2024年9月8日訪問。

[4] “Blacklisted Chinese Telecoms Carriers Cut From Stock Indexes”, Wall Street Journal, January 8, 2021, https://www.wsj.com/articles/blacklisted-chinese-telecoms-carriers-cut-from-stock-indexes-11610083775?mod=markets_lead_pos3, accessed on September 8, 2028.

[5] Kenneth Nunnenkamp, et al, “Update on EO 13959 Prohibiting Transactions in Securities of Chinese Mlitary Companies”, February 1, 2021, https://www.morganlewis.com/pubs/2021/02/update-on-eo-13959-prohibiting-transactions-in-securities-of-chinese-military-companies-first100 accessed on Septermber 8, 2024.

[6] White House, “Executive Order on Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China”, June 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/06/03/executive-order-on-addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples-republic-of-china/, accessed on September 8, 2024.

[7] Barry Eichengreen,  “Unlocking IMF Reform”, July 17, 2024, https://www.project-syndicate.org/commentary/imf-reform-requires-governance-overhaul-and-focus-on-core-mandate-by-barry-eichengreen-2024-07, accessed on September 14, 2024.

[8] William Ruto,  “A Consensus Is Forming for IMF Reform”Finance and Development, June 2024.

[9]“央行為何連續(xù)三個月不買黃金？”，新華網，2024年8月9日，http://www.news.cn/fortune/20240809/70612d4563ff4201bdf09818351417d3/c.html，2024年9月8日訪問。

[10] “China’s renminbi pips Japanese yen to rank fourth in global payments”, Financial Times, December 21, 2023, https://www.ft.com/content/de6e45d8-e39b-4af6-afd5-44e949cceb2c，accessed on September 8, 2024.

[11] SWIFT, RMB Tracker: Monthly reporting and statistics on renminbi (RMB) progress towards becoming an international currency, August 2024.

[12]“增資本發(fā)產品忙調研外資機構加碼布局中國市場”，中國產業(yè)經濟信息網，2024年9月1日，http://www.cinic.org.cn/hy/yw/1551853.html?from=singlemessage，2024年9月8日訪問。

[13]“深交所在沙特舉辦上市公司推介活動”，中證網，2024年8月19日，https://www.cs.com.cn/xwzx/hg/202408/t20240819_6432496.html，2024年9月8日訪問。

[14] “Project mBridge reaches minimum viable product stage and invites further international participation”, June 5, 2024, https://www.bis.org/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm, accessed on September 14, 2024.

[15]“重慶落地首筆多邊央行數字貨幣橋跨境交易實現數字人民幣跨境業(yè)務突破”，鳳凰網重慶，2024年9月2日，https://cq.ifeng.com/c/8cW0gkI3RB0，2024年9月8日訪問。

[16] “Project mBridge reaches minimum viable product stage and invites further international participation”, June 5, 2024, https://www.bis.org/about/bisih/topics/cbdc/mcbdc_bridge.htm, accessed on September 14, 2024.

[17] 《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，2021年3月12日。