2018年7月25日，美國總統(tǒng)特朗普（右）在華盛頓白宮會見歐盟委員會主席容克。

當前，自冷戰(zhàn)結(jié)束、蘇聯(lián)解體以來的經(jīng)濟全球化和地區(qū)一體化進程帶來的紅利已逐漸消耗殆盡，而積累的矛盾進入集中爆發(fā)的階段，民粹主義力量的崛起急劇改變了美國和歐洲內(nèi)部的政治格局，并對它們的對外經(jīng)濟政策產(chǎn)生了深刻影響。

在此形勢下，美國和歐盟之間的雙邊貿(mào)易關(guān)系不斷遭遇挫折。2013年雙方啟動的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP）談判在2016年初以后進入“凍結(jié)”狀態(tài)。2018年3月至5月底，特朗普政府啟動對歐盟鋼鋁產(chǎn)品的懲罰性關(guān)稅，再加上雙方在伊朗核問題和北約防務(wù)問題上的分歧加深，美歐跨大西洋伙伴關(guān)系面臨空前危機。

然而，2018年7月25日歐盟委員會主席容克訪美之后，美歐雙邊貿(mào)易關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。同年10月，美國貿(mào)易代表萊特希澤代表特朗普政府致信國會，表示有意向在三個月后重啟美歐自由貿(mào)易談判，美歐貿(mào)易關(guān)系回暖的可能性增強。

在美歐貿(mào)易關(guān)系跌宕起伏的進程中，其內(nèi)部的利益集團的影響作用不容忽視。本文旨在簡要闡述利益集團在美歐雙邊貿(mào)易決策中的作用，分析其中的政治游說機制。

一、利益集團對貿(mào)易談判施加影響的總體機制

本文的分析基于這樣的設(shè)定：決策體系的結(jié)構(gòu)特征決定了利益集團對決策發(fā)揮影響的行為模式與路徑選擇，而決策體系自身的運行又受制于更為宏觀的政治制度架構(gòu)。

因而，要厘清美歐利益集團對其雙邊貿(mào)易談判決策的影響機制，首先需要確定利益集團在美國和歐盟的決策體系和宏觀政治架構(gòu)中的位置，然后才能清晰勾勒出其對決策的影響機制的結(jié)構(gòu)特征。

（一）利益集團在美歐政治決策體系中的位置

美國是聯(lián)邦制的民族國家體系，最高立法與行政體系由近似于直接選舉的投票制度產(chǎn)生，在選舉政治的長期影響下，各類社會利益群體與最高決策中樞的聯(lián)系形成了如圖1所示的“分層結(jié)構(gòu)”。

圖1.利益集團在美國決策體系中的位置。 資料來源：作者自制

在這一結(jié)構(gòu)中，國會的特定委員會和總統(tǒng)領(lǐng)導下的內(nèi)閣特定部門掌控著對外貿(mào)易談判的立場、進度與節(jié)奏，而利益集團憑借其專業(yè)知識與信息，通過競爭性的政治游說機制，與最高決策層之間建立信息與資源的交換機制。由于最高層的國會與總統(tǒng)受到競爭性選舉政治的直接制約，因而利益集團借助對競選政治的制度化參與，能夠在特定議題上對最高層決策者形成較強的影響。

總體而言，美國的政治力量格局和決策體系結(jié)構(gòu)較為清晰，因而美國利益集團影響決策的路徑、方式與策略也較為固定和簡明。

歐盟是帶有強烈的“超國家”色彩的國家組織，其決策體系的“三駕馬車”里，只有歐洲議會是經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生，而另兩個決策機構(gòu)即歐盟理事會和歐盟委員會，都并非由直接選舉產(chǎn)生。與美國相比，歐盟的決策層受選舉政治的制約較弱，與歐洲基層社會聯(lián)系較遠。

歐洲利益集團對歐盟決策的影響主要通過“布魯塞爾路徑”和“成員國路徑”來實現(xiàn)。前者是指，利益集團直接向布魯塞爾的歐盟決策中樞，特別是歐盟委員會的相關(guān)業(yè)務(wù)總司開展游說，借以影響歐盟決策。后者是指，利益集團首先借助本國內(nèi)部的利益代表機制，影響本國政府的認知與意向，隨后由本國政府借助歐盟理事會的議事與協(xié)作平臺影響歐盟決策。上述兩條路徑并存于歐盟的“多層治理機制”之中，形成重床疊屋的體系。（見圖2）

圖2.歐洲利益集團在歐盟決策體系中的位置。 資料來源：作者自制

這意味著，與美國相比，歐盟的決策層級更多，信息傳遞的鏈條更長，與決策相關(guān)的政治力量格局更加復(fù)雜而多變。在這樣的體系中，歐洲利益集團的位置并不穩(wěn)定，影響決策的效果更不確定，發(fā)揮影響的路徑與方式也更繁復(fù)。

（二）利益集團影響決策的方式與手段

在代議民主制的政治架構(gòu)里運作的利益集團影響決策的策略與方式存在相通之處。利益集團向決策層施加影響的所有活動大致可以劃分為“內(nèi)部游說”和“外部游說”兩大類。“內(nèi)部游說”是直接影響決策層的機構(gòu)與人員，而“外部游說”則是通過影響社會大眾，間接地影響決策層。

從這一劃分出發(fā)，筆者按照“影響決策的直接程度”和“影響方式的制度化程度”兩個維度，將美國和歐洲利益集團影響決策的主要方式劃分為如圖3所示的15種類型。

圖3.美歐利益集團對決策施加影響的方式分類。 資料來源：作者自行制作

如圖所示，歐洲和美國利益集團的“外部游說”方式并無差異，在非制度化的“內(nèi)部游說”方式上也無差異，但在制度化運作的“內(nèi)部游說”方式上則存在不少差異，其根源則在于美國與歐盟宏觀制度架構(gòu)與政治文化傳統(tǒng)的不同。

歐洲有“社團主義”的傳統(tǒng)，強調(diào)各類社會利益群體之間的對話與妥協(xié)，同時歐洲議會選舉實行“比例代表制”，因而形成了與歐洲大陸國家相似的多黨制和發(fā)達的黨團政治。歐盟委員會則建立起穩(wěn)定的“社會對話”與“公眾咨詢”機制。在這一體系中，歐洲利益集團與歐盟層面的黨團和行政決策者建立起較為密切的聯(lián)系，著眼于多方協(xié)商與對話。

美國則有“多元主義”的傳統(tǒng)，實行小選區(qū)制（一個選區(qū)只能選出一位國會議員），因而出現(xiàn)了兩黨制，黨團政治不發(fā)達，同時國會掌握一部分實質(zhì)性的決策權(quán)，并建立起成熟的聽證制度。在此情形下，美國利益集團將國會作為開展游說和施加影響的重要對象和路徑，且施加影響的策略和路徑選擇靈活多變，形成了競爭性而非協(xié)商性的游說體系。

（三）美歐利益集團對各自決策體系施加影響的總體機制

整體而言，美歐利益集團都在決策層和基層大眾之間發(fā)揮著承上啟下的重要作用，向決策層傳遞和匯聚各類社會群體的利益訴求和政策偏好，借以影響乃至塑造決策者的形勢認知、議程設(shè)置和決策意向。同時，兩者都兼用“內(nèi)部游說”與“外部游說”的策略，并且都將各自決策體系里的議會和行政機構(gòu)作為施加影響的重要對象。

這些是其相通之處。但美國的聯(lián)邦制決策體系和歐盟帶有“超國家”特征的“多層治理機制”的決策結(jié)構(gòu)與過程的差異，使美歐利益集團體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)各有特點，其影響決策的策略與路徑也各有側(cè)重，不盡相同。

在美歐利益集團體系的內(nèi)部格局中，工商界利益集團，尤其是其涵蓋多個行業(yè)與領(lǐng)域的大型商會和產(chǎn)業(yè)協(xié)會等的“傘狀組織”發(fā)揮著尤為重要的影響力。

美國商會（United States Chamber of Commerce）和歐洲商會（Eurochambres）分別是美國和歐盟規(guī)模最大的兩家綜合性工商界利益集團，本文以下將美國商會與歐洲商會作為具體觀察對象，分析它們各自從2016年1月至2018年12月在美歐雙邊自由貿(mào)易談判進程中發(fā)揮影響的機制。

二、美國商會和歐洲商會如何影響美歐貿(mào)易談判

美歐之間圍繞TTIP架構(gòu)展開的自由貿(mào)易談判在2013年啟動。2015年初開始，因美歐內(nèi)部針對這一架構(gòu)的爭議與反對之聲愈加強烈，于是TTIP談判在2016年初之后趨于停滯，至2018年7月以后，又呈現(xiàn)重啟態(tài)勢，但未來走向仍不明朗。

美國商會和歐洲商會都將舉行各類會議作為向決策施加影響的重要手段。2016年1月至2018年12月，美國商會圍繞美歐貿(mào)易談判相關(guān)議題舉辦的會議共有31次（包括一次信息不公開的閉門會議），歐洲商會共有32次，數(shù)量恰好接近。從類型上講，這些會議包括高層論壇（具體可分為議題寬泛的高層論壇、對外雙邊工商峰會和特定行業(yè)的高層論壇）、演講會、重要文件發(fā)布會、小范圍討論會（具體可細分為專題研討會、圓桌會議、閉門會議）。

由于這兩家商會都留有舉辦會議的明確記錄，因而可以通過對相關(guān)會議信息的分析，評估這兩家商會向美歐貿(mào)易談判決策施加影響的具體路徑及相關(guān)事宜。

（一）美國商會與歐盟商會影響決策的路徑比較

首先，美國內(nèi)閣各部官員的參會頻率要顯著高于歐盟委員會各業(yè)務(wù)總司的官員，表明美國商會對影響行政當局路徑的倚重程度高于歐洲商會。這意味著，由于擁有選舉政治賦予的合法性，美國中央政府在貿(mào)易關(guān)系這樣專業(yè)性較強的領(lǐng)域，也能夠集中較多的實質(zhì)性的決策權(quán)。而歐盟委員會由于缺乏直接選舉，導致合法性有所欠缺，因而帶有“超國家”特點的歐盟委員會雖然擁有行政權(quán)力，但在貿(mào)易政策領(lǐng)域的集中程度有限，同時“國家間”層面的歐盟理事會作為立法機構(gòu)依然掌控著很大一部分的歐盟決策權(quán)。

其次，美國地方官員的參會頻率小于歐盟成員國官員的參會頻率，表明美國商會對地方政治這一路徑的重視程度不及歐洲商會對“成員國路徑”的倚重。這從一個側(cè)面也反襯出“成員國路徑”在歐洲工商界影響歐盟決策的活動中的重要性。

再次，與歐洲商會相比，美國商會與金融界、專業(yè)機構(gòu)和媒體之間的聯(lián)系要密切得多，通過會議平臺影響這些行為體、進而間接影響決策層的能力要強一些。

（二）美國商會通過會議影響美國對歐貿(mào)易談判決策的路徑

除掉一次信息不公開的閉門會議，美國商會舉行的其他30次會議揭示出以下一些信息。

首先，美國中央決策機構(gòu)的官員對會議的參與度顯著高于除實體經(jīng)濟部門之外的社會各界。這表明美國工商界雖然擁有開展“外部游說”的豐富經(jīng)驗和嫻熟技巧，但“內(nèi)部游說”的渠道依然是其對美歐貿(mào)易關(guān)系議題施加影響的主要路徑。

其次，從參與度看，聯(lián)邦政府里的經(jīng)濟和安全決策部門對會議的參與度顯著高于外交系統(tǒng)和國會。這表明在貿(mào)易政策領(lǐng)域，美國行政當局的專業(yè)決策部門與美國商會和美國工商界之間的聯(lián)系，要比其他部門密切得多。進而言之，負責經(jīng)濟與安全決策的專業(yè)行政部門對貿(mào)易政策的具體決策與實施的權(quán)力顯著高于外交系統(tǒng)和國會，因而成為工商界的“內(nèi)部游說”的主要路徑和對象。

再次，在對歐貿(mào)易關(guān)系的議題上，美國國家安全決策部門的官員對會議的參與度僅次于經(jīng)濟決策部門的官員，特別是對特定行業(yè)的高層論壇的參與度很高。這表明在美國最高決策層看來，對外貿(mào)易關(guān)系和雙邊貿(mào)易談判并非純粹的專業(yè)技術(shù)問題，而是重要的政治與安全問題，特別是涉及特定行業(yè)和尖端技術(shù)的對外貿(mào)易關(guān)系問題，具有深刻的戰(zhàn)略安全意義。因而國家安全決策部門是美國商會在相關(guān)議題上施加決策影響的重要路徑與對象。

第四，在“外部游說”領(lǐng)域，美國商會與金融界和專業(yè)機構(gòu)之間的聯(lián)系具有相似的密切程度，表明兩者都是美國商會借以向決策層發(fā)揮間接影響的重要路徑。金融界只參與高層論壇，而專業(yè)機構(gòu)同時也參與專業(yè)性較強的小范圍會議，如文件發(fā)布會和圓桌會議。

（三）歐洲商會通過會議影響歐盟對美貿(mào)易談判決策的路徑

歐洲商會的會議記錄里，只有一次舉辦對外雙邊工商峰會的記錄，沒有舉辦特定行業(yè)的高層論壇的記錄。筆者統(tǒng)計和分析了余下的31次會議的信息，得到如下結(jié)論。

歐洲商會與美國商會有兩點相似之處。首先，歐洲實體經(jīng)濟部門的人士對會議的參與度遠遠高于其他所有群體，這表明歐洲商會與美國商會一樣，主要代表和維護實體經(jīng)濟部門的利益。其次，歐洲商會舉辦的會議里，出現(xiàn)次數(shù)最多和頻率最高的類型分別是議題寬泛的高層論壇、圓桌會議和閉門會議，其中后兩者的頻繁舉辦表明歐洲商會同樣偏好聚焦度較高、參會者背景較集中的“小圈子”聚會。

同時，歐洲商會與美國商會相比還有以下差異。

首先，從“內(nèi)部游說”的角度看，決策層對會議參與度的排序依次為：歐盟委員會業(yè)務(wù)總司、歐洲議會、歐盟成員國政府和歐盟理事會。這清晰地反映出歐盟決策體系的結(jié)構(gòu)特征和權(quán)力分布與美國差異較大之處：

1）在有關(guān)美歐貿(mào)易關(guān)系的領(lǐng)域，歐盟委員會由于負責管理專業(yè)性較強的具體行政事務(wù)，成為工商界開展游說的主要對象與路徑，但歐洲議會在工商界的路徑選擇中也具有不容忽視的重要性。

2）歐盟兼有“超國家”組織和“國家間”體系的特性，因而對工商界而言，影響決策的“布魯塞爾路徑”與“成員國路徑”都不容忽視，歐盟成員國決策者在歐洲商會的會議平臺上占有明確的一席之地。

3）歐盟理事會對歐洲商會舉辦的會議的參與度最低，這表明歐盟理事會雖然掌控歐盟最關(guān)鍵的立法與決策的權(quán)力，但與社會大眾的關(guān)系最疏遠，對工商界乃至社會大眾的利益訴求與政策偏好最不敏感。

其次，從“外部游說”的角度看，歐洲商會通過會議平臺與金融界和專業(yè)機構(gòu)建立的聯(lián)系的密切程度遠低于其與大學、智庫和媒體的聯(lián)系。大學和智庫的學者的會議參與度是金融界人士的近2倍，是專業(yè)機構(gòu)人士的3倍。

一方面，與美國智庫不同的是，歐洲智庫基本不從事政策倡議與政治游說的工作，而是較多地聚焦于基礎(chǔ)性、長遠性和戰(zhàn)略性較強的研究，因而與歐洲工商界利益集團的合作多而競爭少，成為歐洲工商界“外部游說”的路徑之一。

另一方面，歐洲金融界和專業(yè)機構(gòu)對綜合性商會的會議平臺的參與度遠低于美國金融界和專業(yè)機構(gòu)，這與歐盟和美國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異存在一定關(guān)聯(lián)。由于歐洲金融業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重相對較低，因而在涉及對外貿(mào)易關(guān)系的決策議題上的重要性，及其對此類政策議題的關(guān)注度，都比美國金融業(yè)和服務(wù)業(yè)要低，因此歐洲商會與金融業(yè)和相關(guān)專業(yè)機構(gòu)的聯(lián)系自然弱于美國商會。

（本文原刊于《歐洲研究》2018年第6期，原題：“利益集團對美歐貿(mào)易談判決策的影響機制研究——對美國和歐洲商會的比較分析。有較多刪改，并經(jīng)作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）