黃承偉：深化改革促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇

鄉(xiāng)村振興

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城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現代化的必然要求。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確要求：要“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”“健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制”。2024年中央一號文件對“促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”進行全面部署?？h域空間是中國城市社會與鄉(xiāng)村社會、工業(yè)經濟與農業(yè)經濟的交匯點，在國家治理、城市化和經濟發(fā)展等諸多方面發(fā)揮著承上啟下的關鍵作用，以縣域城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的必由之路。加快促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須以進一步深化改革思維和行動，走出一條中國特色的縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

堅守兩條底線，鞏固拓展銜接

推進鄉(xiāng)村全面振興、促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須以守住國家糧食安全、不發(fā)生規(guī)模性返貧為底線，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

首先，要守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線?！办柟套≡偻白摺?，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是為了回應人民對美好生活的向往，取得的成就必須要鞏固得住，在鞏固的基礎上實現工作重心和制度體系的銜接和轉換，之后再朝向更加美好的生活邁進，逐步實現共同富裕。

其次，要發(fā)揮好農業(yè)壓艙石作用，守護耕地保護紅線，堅守糧食安全底線，為中華民族偉大復興提供基礎和支撐。中國的基本國情是人多地少，糧食安全須臾不可放松，在未來幾十年甚至更長的時間中，中國的糧食和重要農產品的生產和消費，必然是緊平衡的狀態(tài)，抓糧食產能、提升保供給能力始終是事關國家安全的大事。這就要求各地在鄉(xiāng)村振興過程中都要扛起糧食安全責任。

最后，在縣域現代化建設中，需要完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定，不斷提高脫貧群眾收入水平和自我發(fā)展能力，善于運用發(fā)展的辦法鞏固拓展脫貧攻堅成果，以不斷提升產業(yè)發(fā)展和就業(yè)質量，增強脫貧人口的可持續(xù)自我發(fā)展能力；對于特殊困難群體，給予特別關注、特別關心、特別關愛。在扛起糧食安全責任方面，嚴格落實耕地保護政策，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”方略，鞏固和完善農村基本經營制度，高質量完成高標準基本農田建設，培育新型農業(yè)經營主體，健全便捷高效的農業(yè)社會化服務體系，強化農業(yè)技術推廣應用等方式，持續(xù)提升糧食產能。

融入發(fā)展全局，壯大縣域經濟

縣域經濟是我國獨特的區(qū)域經濟類型。從縣域經濟的產業(yè)構成看，主要有三種類型：一是“內生成長型”產業(yè)，就是依托縣域特色優(yōu)勢資源發(fā)展起來的農業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)、工業(yè)諸產業(yè)。二是“引進輸入型”產業(yè)，就是通過招商引資承接區(qū)域產業(yè)轉移、融入區(qū)域（跨區(qū)域）產業(yè)協(xié)作；通過技術創(chuàng)新驅動、成果孵化培育和壯大新興產業(yè)發(fā)展等形式發(fā)展起來的新型工業(yè)（服務業(yè)）部門。三是隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程而逐步成長起來的相關生產性服務業(yè)和消費型服務業(yè)?？h域產業(yè)結構及其形態(tài)，決定了發(fā)展壯大縣域經濟是促進縣域農業(yè)農村發(fā)展的有效路徑和方法，發(fā)展壯大縣域經濟需要在區(qū)域發(fā)展全局中把握機遇和條件。

抓住機遇，通過引進產業(yè)、引進資本、引進技術、引進人才諸方式，促進要素進入鄉(xiāng)村，與縣域稟賦和優(yōu)勢結合，對發(fā)展壯大縣域經濟是有力推動。可見，當前和今后一個時期，實現縣域經濟發(fā)展與促進鄉(xiāng)村振興的良性互動，將成為推動縣域內鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效抓手。

統(tǒng)籌規(guī)劃布局，實現城鄉(xiāng)貫通

實現城鄉(xiāng)基礎設施和基本公共服務互聯互通是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內容。加快促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首先需要補齊鄉(xiāng)村經濟社會基礎設施、公共服務的短板。

一要破除城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)分治的舊式思維，從城鄉(xiāng)發(fā)展共同體、生命共同體的視角看待城鄉(xiāng)關系，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局城鄉(xiāng)經濟社會基礎設施。

二要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設中的水、電、路、網、訊等經濟基礎設施與農業(yè)現代化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、數字鄉(xiāng)村建設等統(tǒng)籌布局，鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村產業(yè)振興提供基礎設施支撐。

三要把城鄉(xiāng)基礎設施互聯互通布局和縣域城鄉(xiāng)人口流動趨勢結合起來。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會基礎設施建設，在?；?、確保“三保障”目標的同時，與城鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃緊密結合，順應縣域內人口流動和空間分布的趨勢，適度引導人口在城鄉(xiāng)間的合理流動。四要統(tǒng)籌“縣-鄉(xiāng)-村”三級服務體系和服務能力建設，提升縣級教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務能力，提升龍頭機構的服務和輻射帶動能力。

深化縣域改革，盤活城鄉(xiāng)資源

縣域是城鄉(xiāng)間要素聚合、交換的主要場景，發(fā)展壯大縣域經濟，關鍵在于暢通要素下鄉(xiāng)渠道，盤活鄉(xiāng)村各類資源。壯大縣域經濟的重點是產業(yè)發(fā)展，促進產業(yè)發(fā)展取決于深化縣域改革。各地實踐表明，縣域經濟發(fā)展壯大面臨諸多體制機制的難題，比如縣域發(fā)展國土資源、生態(tài)環(huán)境的約束凸顯，唯有深化改革以破解。深化縣域改革，必須堅持底線思維、系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、發(fā)展與生態(tài)、發(fā)展與共享等重要關系。集中推進人、地、錢、事等方面的改革。

第一，深化“人”方面的改革，關鍵是要充分激發(fā)人的積極性，不斷提升內生動能和發(fā)展能力。千方百計激發(fā)干部隊伍干事熱情，不斷提升干部隊伍推動縣域高質量發(fā)展促進鄉(xiāng)村全面振興的本領；強化駐村工作隊伍、村干部隊伍的建設和管理，培養(yǎng)和造就一批“懂農業(yè)、愛農村、愛農民”的三農干部；加強城鄉(xiāng)人力資本建設，建設與縣域經濟發(fā)展需求相匹配的技術人才隊伍和專業(yè)人才隊伍，特別是不斷提升低收入人口的技能水平，促進其就業(yè)增收；不斷激發(fā)內生動力，擺脫等靠要的思想，讓城鄉(xiāng)居民成為發(fā)展的主動參與者。

第二，深化“地”方面的改革，關鍵在于統(tǒng)籌規(guī)劃，科學合理節(jié)約使用土地資源，通過深化改革的辦法，挖掘潛力、提升活力、增強能力。重點深化“農用地”改革，通過放活經營權，發(fā)展適度規(guī)模經營；穩(wěn)妥推進“宅基地”改革，盤活存量資源，科學編制規(guī)劃，為縣域新型城鎮(zhèn)化、產業(yè)發(fā)展提供國土支持，同時合理分配土地增值收益，將增值收益主要部分用于鄉(xiāng)村振興和統(tǒng)籌推進經濟社會協(xié)調發(fā)展；進一步規(guī)范“集體經營性建設用地” 出讓、租賃、入股，發(fā)展壯大農村新型集體經濟，支持鄉(xiāng)村公共服務。

第三，深化“錢”方面的改革，關鍵是保障好縣一級統(tǒng)籌使用涉農資金的權限、完善縣域普惠金融體系和社會信用體系、完善要素產權制度搭建公平交易平臺等。必須著力推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展促進鄉(xiāng)村振興，用好財政、金融手段，引導社會力量；通過扶持和培育優(yōu)質產業(yè)項目和建立健全利益分享模式，凝聚發(fā)展共識，集聚要素，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動力；發(fā)揮政府資源動員和配置能力，引導金融資本和社會力量參與，更充分發(fā)揮市場促進共享發(fā)展的作用。

第四，深化“事”方面的改革，主要是通過改革創(chuàng)造服務縣域發(fā)展的條件，如營商環(huán)境改善、經濟基礎設施規(guī)劃與建設、利益聯結機制建立健全等。這些改革事項既是推動縣域經濟發(fā)展的必然要求，也是通過發(fā)展壯大縣域經濟帶動縣域新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的必然要求。

堅持人民至上，提升治理能力

發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，調整和改變的是發(fā)展階段和目標任務，保持穩(wěn)定和不變的是初心和使命。

一方面，加快促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，最根本的是要持續(xù)提升各級干部服務發(fā)展、引領發(fā)展的能力，建立健全確保人民參與發(fā)展過程、分享發(fā)展成果的制度政策，為實現產業(yè)興旺、生活富裕提供保障。

另一方面，持續(xù)提升公共服務水平，辦人民滿意的教育、促進全民健康、完善養(yǎng)老服務體系和社會保障體系，不斷解決好人民急、難、愁、盼問題，建設生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)風文明治理有效，就是回應人民對美好生活向往的內在規(guī)定性。

因此，進一步深化改革，加快促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須堅持人民至上，堅持一切工作的出發(fā)點是人民的需要，堅持人民是發(fā)展的目的、人民是發(fā)展的主體。同時，建立提升鄉(xiāng)村治理能力的體制機制，就是要建設服務型政府、完善“縣-鄉(xiāng)-村”三級服務體系提升服務能力；完善治理體系提升治理能力，提高政府涉民服務事項服務效率，提升便民性，在鄉(xiāng)村基層治理體系建設中加強黨建引領，完善“三治合一”的治理體系。

【黃承偉：長安街讀書會成員、國家鄉(xiāng)村振興局中國扶貧發(fā)展中心主任】

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責編：王驊?。怀鯇彛豪钣攴?、許雪靖；復審：韓培濤、程子茜

原標題：《「鄉(xiāng)村振興」黃承偉：深化改革促進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇》

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