當前地方政府債務的宏觀態(tài)勢與潛在風險

近年來，全國的地方政府債務風險得到了有效控制，但整體債務規(guī)模仍呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢。截至2025年3月末，全國地方政府債務余額已逾50萬億元。如果考慮各類隱性債務，實際債務總額可能會更加龐大。地方債務的形成，一方面有客觀的歷史背景，比如支持大規(guī)?；A設施建設的融資需求、應對宏觀經濟下行壓力所采取的逆周期調節(jié)措施等，另一方面也與現(xiàn)行體制機制因素相關，包括地方政府財權與事權的不完全匹配、地方政府間競爭等。

值得注意的是，地方政府債務風險的分布并非均勻分布，而是表現(xiàn)出顯著的區(qū)域分化特征?？傮w來說，經濟基礎相對薄弱、產業(yè)結構較為單一、人口持續(xù)凈流出的欠發(fā)達地區(qū)，其地方債務風險更為突出。這些地區(qū)還面臨財政收入增長緩慢與剛性支出需求持續(xù)擴大的雙重制約，導致債務償還能力相對脆弱，更易陷入“借新還舊”的惡性循環(huán)。相較之下，經濟發(fā)達、人口持續(xù)流入的中心城市及都市圈，盡管其債務絕對規(guī)?？赡茌^大，但憑借相對雄厚的財政實力與更具活力的經濟增長，其債務風險總體上處于相對可控的水平。

當前的地方債務化解措施，例如發(fā)行再融資債券進行債務置換、推動債務重組，以及國有資產處置等，在短期內確實發(fā)揮了緩釋風險的積極作用。但這些措施更多地側重于技術層面，如果要徹底化解債務風險，還需要從根本上解決地方政府財政支出效率偏低，缺乏可持續(xù)“造血”能力等核心問題。

效率困境：欠發(fā)達地區(qū)債務風險的深層機制

欠發(fā)達地區(qū)地方政府債務風險之所以更為嚴峻，其根本原因是財政投入的效率問題。在這些區(qū)域，受制于多重因素，債務資金往往難以充分發(fā)揮其應有的效益，導致投入與產出比例失衡，債務規(guī)模隨之累積攀升。具體而言，主要有幾方面的經濟因素會導致這種效率困境：

第一是規(guī)模經濟效應的缺失。欠發(fā)達地區(qū)通常人口密度較低，產業(yè)布局分散，導致公共服務供給與基礎設施建設難以形成有效的規(guī)模經濟，從而推高了單位投入成本，并加重了后續(xù)的運營維護負擔。例如，在人口密度較低的地區(qū)建設公路或學校，其服務覆蓋的人口規(guī)模有限，人均成本遠高于人口密度高的中心城市。

第二是投資項目的分散化與低效重復建設。部分欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)展壓力下，可能出現(xiàn)不切實際的投資沖動，項目規(guī)劃缺乏充分的科學論證，呈現(xiàn)“遍地開花”式的分散布局。這種資源配置方式難以形成具有競爭力的產業(yè)集群，部分項目甚至存在低水平重復建設現(xiàn)象，進一步削弱了投資回報率。

第三是產業(yè)基礎薄弱導致投資吸納與回報能力不足。大量債務資金被投向基礎設施建設領域，如果缺乏充滿活力的產業(yè)作為支撐，這些基礎設施便可能面臨“建成即閑置”的風險。基礎設施的核心價值在于其對經濟活動的支撐與促進作用，若無產業(yè)的有效承接，巨額投資便難以轉化為可持續(xù)的稅收收入和就業(yè)機會。

第四是人口外流引致的市場規(guī)模萎縮。欠發(fā)達地區(qū)普遍面臨人口持續(xù)外流的挑戰(zhàn)，這進一步削弱了區(qū)域內的消費能力與創(chuàng)新活力，導致市場規(guī)模萎縮，從而加大了通過投資拉動內需的難度。

這些因素的疊加效應削弱了欠發(fā)達地區(qū)財政支出的整體效率以及債務資金的使用效益。如果債務的累積未能相應地促進經濟的持續(xù)繁榮和財政收入的穩(wěn)步增長，反而可能加劇財政困境，形成一種負向反饋循環(huán)。

經濟集聚：提升財政效率的關鍵驅動力

與欠發(fā)達地區(qū)所面臨的效率困境形成對照，經濟集聚，也就是經濟活動及各類生產要素在地理空間上向特定區(qū)域（例如中心城市、都市圈、城市群等）集中的過程，能夠顯著提升財政投入的效率，從而為地方政府債務的化解提供根本性的支持。這里面主要有這些原因：

第一是公共服務的規(guī)模經濟與成本分攤效應。城市區(qū)域由于人口密度較高，使得交通、能源供應、教育、醫(yī)療等公共服務的建設與運營能夠實現(xiàn)規(guī)模經濟，從而大幅降低人均服務成本。比如，一條城市軌道交通線路能夠服務數(shù)百萬居民，其單位運輸成本遠低于在廣袤鄉(xiāng)村地區(qū)提供同等便捷度的交通服務。財政資金投向此類區(qū)域，能夠以相對較低的成本滿足更大規(guī)模居民的需求。

第二是知識溢出效應與創(chuàng)新驅動力的增強。 在城市里面，高密度的人際互動、企業(yè)間的緊密合作與良性競爭，能夠有效催生創(chuàng)新思維，加速技術進步與產業(yè)升級。這種獨特的知識溢出效應是城市的核心競爭力之一，能夠顯著提升區(qū)域的整體生產效率。政府財政對創(chuàng)新研發(fā)及高新技術產業(yè)發(fā)展的支持，在城市環(huán)境中更容易獲得成功。

第三是要素配置效率的優(yōu)化與市場深度的拓展。中心城市通常擁有規(guī)模更大、結構更多元化的勞動力市場與資本市場，這有助于促進生產要素的優(yōu)化配置。企業(yè)能夠更便捷地獲取所需的人力資源，勞動者也能更容易地尋找到與其技能相匹配的就業(yè)崗位。同時，金融、咨詢等現(xiàn)代服務業(yè)在城市的高度集中，為經濟活動提供了高效的專業(yè)支撐，使得財政投入能夠更順暢地轉化為市場活力。

第四是產業(yè)集群的協(xié)同效應。經濟集聚促進了產業(yè)集群的形成，即在某一特定領域內，大量相互關聯(lián)的企業(yè)、供應商、服務機構及研發(fā)機構在地理上實現(xiàn)集中布局。產業(yè)集群能夠帶來共享基礎設施、深化專業(yè)化分工、加速技術擴散、促進相互學習等諸多協(xié)同效應，從而提升整個產業(yè)鏈的運作效率與綜合競爭力。政府通過債務資金支持優(yōu)勢產業(yè)集群的發(fā)展，往往能夠取得事半功倍的成效。

第五是土地資源的集約利用與價值提升。 經濟集聚可以促使土地資源得到更為集約和高效的利用。單位土地面積上承載的經濟活動密度更高，所產生的經濟價值也相應更大。這不僅為地方政府帶來了更為可持續(xù)的土地相關財政收入，也為各類經濟活動的發(fā)展提供了必要的空間載體。

第六是稅基的擴大與財政可持續(xù)性的增強。 經濟集聚所帶來的產業(yè)繁榮、就業(yè)增長和居民收入水平的提高，將直接擴大地方政府的稅收基礎，從而增強其財政的可持續(xù)性。一個充滿經濟活力的城市經濟體，能夠為政府提供穩(wěn)定增長的財政收入來源，進而提升其償債能力并為未來發(fā)展儲備財政資源。

可以看出，如果把包括債務融資在內的財政資源，更優(yōu)先地配置于具有良好發(fā)展前景和顯著集聚效應的城市及區(qū)域，能夠最大限度地發(fā)揮資金的使用效益，進而構建“投資驅動增長—增長擴大稅基—稅基保障償債”的良性循環(huán)機制。

構建債務化解新范式：以空間效率提升為核心導向

地方政府債務的化解方案，除了對債務本身的處置，還應更深層次地聚焦于通過提升財政支出效率，來培育地方政府的內生增長動力與可持續(xù)發(fā)展能力。在這個意義上，地方政府債務化解的根本在于提升財政投入的整體效率，而推動更高水平的城市化、促進經濟要素向優(yōu)勢區(qū)域的戰(zhàn)略性集中，是提升財政支出效率、實現(xiàn)高質量發(fā)展的核心驅動機制。以往的經驗表明，欠發(fā)達地區(qū)之所以面臨較高的債務風險，其深層原因在于財政支出效率低下，未能將債務資金有效地轉化為持續(xù)的經濟增長動能。因此，從根本上化解債務風險，必須轉變發(fā)展思路，以經濟集聚來提高空間經濟效率，通過提升財政資金的使用效益，帶動區(qū)域經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展，從而在發(fā)展過程中逐步消化和解決債務問題。

（作者鐘輝勇系上海交通大學安泰經濟與管理學院，中國發(fā)展研究院副研究員。本專欄主要關注財政和金融問題，由上海高校智庫——上海交通大學中國發(fā)展研究院供稿，將在澎湃新聞陸續(xù)刊發(fā)。）