【編者按】

住房“公攤”直接影響到房價中“水分”的多寡，進而影響居民購房的獲得感。2021年下半年以來，房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，買方和賣方的力量對比發(fā)生反轉(zhuǎn)，唯有推動本質(zhì)上更加有利于買方的變革，才有可能助推市場“止跌回穩(wěn)”。辯證地看，“止跌回穩(wěn)”階段也是改革的好時機，在此時掀開“公攤”的面紗，以實用面積計價，也更容易凝聚改革共識。計價規(guī)則的改變，將擠出“公攤”中的水分，特別是開發(fā)商利用信息不對稱“注入的水分”，使得單價更實，有助于改善消費者預(yù)期，快速緩解市場觀望情緒。住房“公攤”是供不應(yīng)求的“房荒”階段的產(chǎn)物，隨著“房荒”成為歷史，“公攤”也將大概率成為歷史。

本系列分上下兩篇，上篇從歷史視角切入，從香港住房“公攤”的興衰中透視“公攤”的面紗；下篇分析“公攤”引入內(nèi)地后住房面積虛胖的2.0版本，并著重比較其與香港1.0版本的異同，指出“止跌回穩(wěn)”階段是推進“公攤”改革的好時機，分析改革對購房人、開發(fā)商和政府的潛在收益；在此基礎(chǔ)上提出漸進式推動住房“公攤”改革的建議。

以下為正文

雖然20世紀80年代，“公攤”在香港就已經(jīng)引發(fā)諸多不滿，廢除“公攤”的呼聲便已日益高漲。但90年代，內(nèi)地推行“以售為主”住房市場化改革時，“公攤”還是被引入內(nèi)地，并在三種計價方式中勝出，成為開發(fā)商偏好的計價方式。這是因為“公攤”中的信息不對稱天然有利于具有信息優(yōu)勢的賣方。在房價總體持續(xù)上漲的房地產(chǎn)超級周期中，賣方市場格局助推“公攤”獲得大發(fā)展，但也在大發(fā)展中膨脹與走樣。

一、“公攤”的引入服務(wù)于“以售為主”的住房市場化改革

20世紀90年代住房市場化改革之前，中國內(nèi)地城市住房的典型畫像是低租金的“筒子樓”。作為與城鎮(zhèn)職工低工資配套的福利房，它借鑒蘇聯(lián)赫魯曉夫時期公有住房樣式，戶內(nèi)沒有廚衛(wèi)等設(shè)施，每層居民在走廊共用廚衛(wèi)。 “筒子樓”由單位統(tǒng)一管理，因此并沒有“攤”的需要。1994年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，即著名的43號文，提出“以售為主”的住房總體改革思路，拉開了住房市場化改革大幕。包括“公攤”和商品房預(yù)售制度等香港商品房制度被引入內(nèi)地，服務(wù)于“以售為主”的住房市場化改革。

內(nèi)地住房“公攤”，直觀地理解，是指套內(nèi)面積之外的公用建筑面積。根據(jù)1995年原建設(shè)部發(fā)布的《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）的相關(guān)規(guī)定，公用建筑面積具體包括電梯井、樓梯間等功能上為整棟建筑服務(wù)的公共用房和管理用房等。在預(yù)售制下，“公攤”面積首先由設(shè)計單位在圖紙階段進行初步測算，隨后由主管部門對“公攤”面積的合理性進行評估，房屋竣工后由專門的房屋測繪機構(gòu)對實際“公攤”面積進行測繪。一般將整棟建筑物的公用建筑面積除以整棟建筑物的各套住宅套內(nèi)建筑面積之和,得到公用建筑面積分攤系數(shù)。各套(單元)的套內(nèi)建筑面積乘以上述分攤系數(shù)，得到購房者應(yīng)合理分攤的公用建筑面積，不同類型的建筑“公攤”系數(shù)會有所區(qū)別（表1）。當(dāng)用包含“公攤”的建筑面積計價時，“公攤”作為“由外而內(nèi)”的計價規(guī)則的本質(zhì)就開始顯露。

表1  不同類型建筑的公攤系數(shù)

資料來源：張雪玉主編.房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)[M].沈陽：東北財經(jīng)大學(xué)出版社, 2016.08.第99頁。

二、“由外而內(nèi)”的“公攤”計價方式在三種計價規(guī)則中勝出

需要強調(diào)的是，“公攤”起初只是作為三種計價方式之一。2001年原建設(shè)部頒發(fā)《商品房銷售管理辦法》，明確了商品房銷售可按照套（單元）、套內(nèi)面積、建筑面積三種方式計價。不同的計價方式內(nèi)生不同的激勵。按整套（單元）計價不涉及面積測算爭議，交易成本最低，但不利于購房者橫向比較。按套內(nèi)建筑面積計價，交易對價與實際使用空間緊密掛鉤，市場透明度高，交易成本低，也利于不同房子橫向比較。但按建筑面積計價，將“公攤”面積計入交易價格的過程中開發(fā)商還可充分利用信息優(yōu)勢，進行“多攤”“偷攤”，從而獲取額外收益。購房者個人核實開發(fā)商宣稱的“公攤”面臨不菲的交易成本，往往得不償失而作罷。

在房價畸高的情況下，“公攤”面積的微小增加都能帶來不菲的額外利潤。例如，某在售樓盤共有1 000套房，每平米單價40 000元，平均每套“悄悄地”增加0.5m2的“公攤”面積，那么整個樓盤就可多賺2 000萬元。在這樣的扭曲激勵下，不少開發(fā)商往往選擇與測繪單位合謀，悄然增加“公攤”面積，使得套內(nèi)建筑面積縮水。偷攤、多攤的限度通常是3%。因為按照《商品房買賣合同解釋》第14條的規(guī)定，購房面積誤差在3%以內(nèi)（含3%），按照合同約定的價格據(jù)實結(jié)算，買受人請求解除合同的，不予支持。

可見，在賣方市場格局下，“由外而內(nèi)”的“公攤”計價方式，明顯更有利于開發(fā)商，在三種計價方式選項中勝出（表2）。除重慶等少數(shù)城市外，大部分地區(qū)都選擇以建筑面積計價。

表2  三種住房計價方式的比較

資料來源：筆者根據(jù)公開信息整理。

包含“公攤”的單價顯得更低，感覺性價比更高。在這一點上，內(nèi)地與香港無異，本質(zhì)都是價格幻覺在作怪。購房者潛意識里會傾向于將建筑面積等同于實際可使用面積，100平方米（含“公攤”）的房子聽起來比70平方米（不含“公攤”）的房子更具吸引力。在住房總體短缺時代，這樣的計價方式，也因房子“聽起來”更大而讓廣大第一次擁有自己住房的購房者覺得“更有面子”，獲得“心理賬戶”的充盈。

三、住房面積虛胖的2.0版本

無論是內(nèi)地還是香港，“公攤”中的信息不對稱特征都是一樣的，差別在于信息不對稱的程度以及由此產(chǎn)生的交易成本大小?？傮w來看，內(nèi)地住房面積虛胖的2.0版本的交易成本要高于香港的1.0版本。

（一）“公攤”部分產(chǎn)權(quán)被置于“公共領(lǐng)域”，產(chǎn)生的收益未落入業(yè)主口袋

產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利(a bundle of rights)，具體包括資產(chǎn)使用的剩余決定權(quán)、資產(chǎn)所得收入的支配權(quán)和資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移權(quán)。在“公攤”的相關(guān)產(chǎn)權(quán)安排上，內(nèi)地《民法典》和香港20世紀80年代通過的《建筑物管理條例》都明確規(guī)定建筑物公共部分歸業(yè)主集體所有。實踐中，產(chǎn)權(quán)的測度、執(zhí)行、監(jiān)督都存在交易成本，交易成本高于產(chǎn)權(quán)界定的收益時，“公攤”部分的產(chǎn)權(quán)將被置于“公共領(lǐng)域（public domain）”，這是內(nèi)地和香港的共性問題。有所不同的是，香港的“公攤”（公契）治理機制相對完善，在業(yè)主共有產(chǎn)權(quán)的維護方面交易成本低一些。香港的業(yè)主集體可申請注冊為“業(yè)主立案法團”，具有法人資格，具有法律訴訟權(quán)，不僅可開設(shè)賬戶、簽約維權(quán)，還能代表業(yè)主進行公共部分經(jīng)營與收益管理。中國《物權(quán)法》明確規(guī)定“公攤”面積產(chǎn)生的利潤歸業(yè)主所有，內(nèi)地也設(shè)立了業(yè)主委員會，但由于其非法人地位、缺乏財權(quán)與合同能力，且組織成立依賴街道和居委會主導(dǎo)，加上“公攤”部分并未詳細列明對應(yīng)的區(qū)域，進行核實的交易成本偏高，業(yè)主“集體行動困難”無法有效行使或主張其應(yīng)得收益，多數(shù)情況下開發(fā)商或物業(yè)公司擅自占有和支配了被置于“公共領(lǐng)域”的“公攤”面積產(chǎn)生的收益，如廣告收入、車位二次售賣收入等。這種“集體行動困難癥”在超大型社區(qū)中尤為明顯，爭取來的收益是集體的，付出的成本是個體的，業(yè)主個體缺乏“選擇性激勵”，公共收益往往落入物業(yè)公司而非業(yè)主的口袋。以上?！爸羞h兩灣城”為例，作為一個擁有超過1.2萬戶、5萬人口的超大社區(qū)，其治理天然面臨著高昂的組織協(xié)調(diào)成本和廣泛的集體行動障礙。2019年12月，新一屆業(yè)委會誕生；次年10月，第一次業(yè)主大會最終表決通過，公開招標聘用新物業(yè)，同時對歷年公共收益、物業(yè)費按實結(jié)算部分和維修資金使用做全面審計，因物業(yè)公司不配合審計，業(yè)委會將其告上法庭。2023年1月31日，法院一審判決，中遠物業(yè)向兩灣城返還4 000萬元公共收益和結(jié)余。但根據(jù)最新新聞報道，業(yè)主們尚未收到返還金，官司還在繼續(xù)。

（二）重復(fù)“公攤”與重復(fù)收費

在香港“公攤”的1.0版本中，面積雖然“發(fā)水”，但對“公攤”部分的產(chǎn)權(quán)安排特別是收益歸屬相對清晰，即通過“公契”制度將“公攤”部分以面積比例方式明確下來，開發(fā)商需在立項時就將專有與共有部分界定清晰，細致劃定建筑物的產(chǎn)權(quán)歸屬、空間用途、使用規(guī)則及收益歸屬，并報備注冊。業(yè)主對自己享有的公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)有相對清晰的認識，公共空間的處置必須遵循合同條款，開發(fā)商無權(quán)對公共設(shè)施進行二次銷售，更改用途則必須經(jīng)過全體業(yè)主同意。再配合以業(yè)主立案法團的組織能力以及司法體系的高效救濟，降低了業(yè)主的維權(quán)成本，極大地壓縮了開發(fā)商重復(fù)套利的可能性。在內(nèi)地的2.0版本中，“公攤”信息長期處于非強制披露狀態(tài)，更高的信息不對稱程度帶來更大的交易成本，導(dǎo)致出現(xiàn)重復(fù)“公攤”和重復(fù)收費問題。開發(fā)商將已納入“公攤”并由業(yè)主“付過款”的區(qū)域，如消防應(yīng)急場所等，再次改造為車位進行售賣，從同一區(qū)域獲取兩次經(jīng)濟收益。沒買停車位的業(yè)主沒有任何明確的受益反而遭受停車位帶來的各種不利影響（圖1）。

圖1  內(nèi)地“公攤”2.0版本與香港“公攤”1.0版本的比較。資料來源：作者自繪。

四、房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)階段是掀開“公攤”面紗的好時機

在住房總體短缺的“賣方市場”階段，“公攤”并不是主要矛盾所在。當(dāng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化后，逐步進入“買方市場”，供求雙方的力量對比發(fā)生了微妙而深刻的變化，信息不對稱下的“公攤”注水與膨脹，日益影響居民的購房獲得感。

近年來，因“公攤”合同面積與實際測量面積之間的差異而造成的經(jīng)濟糾紛時有發(fā)生，主要都是購房款、租金、物業(yè)管理等費用糾紛，糾紛數(shù)量總體和房地產(chǎn)市場走勢正相關(guān)。根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)，在案件理由中提到“公攤”的文書共94 154 篇，2019年高達13 467篇（圖2），而此時正值這一輪房地產(chǎn)超級周期的尾聲。

圖2  案件理由中提到“公攤”的文書數(shù)量。數(shù)據(jù)來源：中國裁判文書網(wǎng)。

我們認為，對“公攤”改革而言，好時機至關(guān)重要。房地產(chǎn)市場磨底階段，不啻為“公攤”改革的一個合意時間窗口，更容易凝聚共識。改革“公攤”制度，按實用面積計價，可以提升名義房價，進而改善消費者的價格認知和預(yù)期。雖然取消“公攤”不會影響房屋的實際建造成本，但通過調(diào)整計價方式，名義房價提高有望改變市場參與者的激勵與行為，為市場注入一定的增長動力。

對購房者而言，擠出水分，單價更實，有利于提升購房獲得感。按實用面積計價，掀開了“公攤”的面紗后“所見即所得”，不再需要付出核實“公攤”面積的交易成本，這樣也就去除了“公攤”中可能存在的“貓膩”。新的計價方式會帶來名義房價上升，但不會帶來購房總價的上升，“貓膩”的移除大概率還會使得總價更加實惠。對于部分購房者而言，名義價格上漲可能會推動他們加快購房決策。這種心理上的價格幻覺或許能夠在短期內(nèi)激活需求，緩解因市場低迷導(dǎo)致的觀望情緒。

對開發(fā)商而言，按實用面積計價確實削弱了其通過信息優(yōu)勢獲得額外收益的空間，但在當(dāng)前市場反復(fù)磨底的局面下，不失為一種斷尾求生的合理策略，是一種順勢而為的“理性讓步”。更實的單價有望撬動更活躍的市場，開發(fā)商也必然從中受益。此外，“公攤”改革還有望降低開發(fā)商群體中的逆向淘汰，糾正“誰偷攤越多，誰便獲利越多”的扭曲激勵。

對政府而言，新舊計價方式銜接當(dāng)然會帶來一些菜單成本，但更好地回應(yīng)了民生關(guān)切，“公攤”改革助推市場回暖也有利于地方財政增收，這是當(dāng)前階段的主要矛盾所在。之前因“公攤”產(chǎn)生的各類糾紛，也有望隨著面積更實而慢慢化解；更重要的是，在增量新房中，這類糾紛的根基將不復(fù)存在，相關(guān)的司法和行政成本將顯著降低。

五、漸進式推進住房“公攤”改革的建議

“公攤”改革，本質(zhì)是去除“公攤”中的“虛胖”和“貓膩”，讓單價“更實”，提升購房獲得感，用實實在在的改革撬動市場活躍度提升，而非原“公攤”面積不用付費，這是在漸進式推動“公攤”改革前需要強調(diào)的。“公攤”改革有望助推“好房子”建設(shè)，實實在在的單價，是好房子的應(yīng)有之義。從更宏闊的視野看，“好房子”是房地產(chǎn)發(fā)展新模式的關(guān)鍵詞和必然載體，其底層邏輯是通過基礎(chǔ)性的制度變革推動房地產(chǎn)供給側(cè)要素相對價格的變化，重構(gòu)各參與主體的激勵與行為，從增量入手實現(xiàn)住房產(chǎn)品漸進式迭代。從這個意義上講，重塑開發(fā)商和購房者激勵的“公攤”改革，是邁向新模式的一項必要的配套改革。

我們建議，以漸進式策略推進“公攤”改革，新房率先以實用面積計價，合理的過渡機制對二手房市場的價格轉(zhuǎn)換至關(guān)重要。取消“公攤”后，基于實用面積分攤物業(yè)費用，助推社區(qū)公共服務(wù)更加高效、透明。

一是中央層面自上而下地推動“公攤”改革，避免全國房地產(chǎn)市場出現(xiàn)面積度量衡混亂。過去一年，不少城市先行一步，開始自下而上地探索“公攤”改革。深圳和長沙等地規(guī)定原先計入“公攤”的陽臺、空中花園等面積不再計入，衡陽、肇慶等地開始實行按“套內(nèi)面積”計價，但各地對“套內(nèi)面積”的界定存在顯著差異，有的將陽臺納入套內(nèi)面積，有的未明確。住房面積的“度量衡”不一致，此地的1平方米和彼地的0.8平方米“一樣大”，計價基礎(chǔ)標準不一導(dǎo)致橫向比較的交易成本顯著增大，不利于全國統(tǒng)一房地產(chǎn)大市場的建設(shè)?！肮珨偂备母镉芍醒胱陨隙峦苿右@著優(yōu)于地方自下而上的探索，建議中央層面制定統(tǒng)一的政策框架，明確“套內(nèi)面積”計價標準及相關(guān)細則。

二是新房新辦法，二手房設(shè)置過渡期，同時標注不含“公攤”的單價和含有“公攤”的單價。對于新房市場，實行實用面積計價較為簡單，可通過試點逐步推開。與二手房相比，單價更實的新房性價比將更加突出，助推居民賣舊換新，沿著住房階梯持續(xù)升級，從而助推地方政府土地財政收入止跌回穩(wěn)。二手房則需要設(shè)計合理的過渡機制，確保從含“公攤”的建筑面積到實用面積定價的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。為了防止二手房市場波動過大，政策設(shè)計應(yīng)制定明確的換算標準，合理反映舊房的真實價值，避免舊房估值大幅縮水；并在一定時期內(nèi)同時標注不含“公攤”的單價和含有“公攤”的單價，緩解市場交易的信息不對稱。通過合理的過渡安排，可以最大限度減少市場不確定性，確保政策實施的順利推進。

三是基于實用面積“由內(nèi)而外”地分攤社區(qū)物業(yè)服務(wù)費用。物業(yè)服務(wù)的優(yōu)化與完善將成為“公攤”改革成功與否的重要因素。此前的“公攤”制度下，購房者通過購買公共區(qū)域面積分攤了公共區(qū)域的建設(shè)和維護成本，取消“公攤”意味著公共區(qū)域和公共服務(wù)的成本分擔(dān)機制需要重新設(shè)計，核心要件是基于實用面積“由內(nèi)而外”地分攤費用，即根據(jù)套內(nèi)實用面積確定外部物業(yè)管理費用，以確保更加公平和透明，讓購房者明確知曉公共服務(wù)的價格構(gòu)成，同時確保社區(qū)內(nèi)部的公共設(shè)施和服務(wù)能夠持續(xù)提供且質(zhì)量不下降。與此同時，加強對物業(yè)市場的管理與監(jiān)督，做好新舊計價方式下物業(yè)費用的銜接管理，避免公共服務(wù)供給落差導(dǎo)致居民不滿，從而為“公攤”改革的平穩(wěn)進行提供制度保障。

[作者龍婷玉系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心助理研究員，王瑞民（通訊作者）系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所研究員，本文首發(fā)于《比較》第138輯，轉(zhuǎn)載時有改動。本文僅代表作者個人學(xué)術(shù)觀點，與所供職單位無關(guān)。]