非正規(guī)就業(yè)對中國的國民經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化進程有著巨大的推動和穩(wěn)定作用，但相關(guān)的城市規(guī)劃實踐與研究對非正規(guī)經(jīng)濟和就業(yè)卻未能給予充分的關(guān)注和針對性的研究，這使得研究和解決某些城市問題的相關(guān)成果和政策建議失焦，比如大城市的職住空間失配問題。

由于非正規(guī)就業(yè)的隱藏性造成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，使非正規(guī)就業(yè)群體的規(guī)模和職住空間狀況長期游離于大眾與專家的視野之外，更無法談及該類人群對城市空間和基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

因此，本研究以低收入人口集中的保障房社區(qū)為例展開田野調(diào)查，試圖初步描繪低收入社區(qū)非正規(guī)就業(yè)及其職住空間失配狀況的圖景，進而反思城市規(guī)劃在處理非正規(guī)就業(yè)問題上的盲點與誤區(qū)。

重慶民心佳園和康莊美地社區(qū)案例

重慶是中國西部地區(qū)人口規(guī)模最大，也是近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展最為迅速的城市之一。和其他發(fā)展中國家的特大城市一樣，重慶的非正規(guī)性特征根植于生產(chǎn)和生活的各個方面，并顯著地呈現(xiàn)在城市景觀中。作為推動人口城鎮(zhèn)化的措施（根據(jù)黃宗智的表述，重慶市廉價公租房的建設(shè)預(yù)計可以解決200萬~300萬農(nóng)民工的住房問題。筆者按照25㎡/人計算，重慶計劃的4922萬㎡的保障房社區(qū)中至少有250萬居民）和重要的空間規(guī)劃政策，重慶市的保障房建設(shè)計劃安置了規(guī)模巨大的中低收入人群，正是非正規(guī)就業(yè)的潛在群體較為集中的社區(qū)。因此本文以保障房社區(qū)為例開展田野調(diào)查，探討非正規(guī)就業(yè)群體的職住空間失配狀況，并對既有空間規(guī)劃政策的影響進行評估。

本次實證調(diào)研所選取的民心佳園和康莊美地兩個保障社區(qū)于2012年前后相繼完工，居民多于2013年前后搬入，目前已是比較成熟的社區(qū)。兩個社區(qū)均位于重慶市內(nèi)環(huán)外沿，分別位于地鐵3號線和6號線沿線（至調(diào)查時，民心佳園周邊十號線尚未開通）。

本次調(diào)查對民心佳園和康莊美地年滿18周歲的居民采取隨機抽樣的問卷調(diào)查方式，共收集到問卷270份（民心佳園150份，康莊美地120份），其中有效問卷260份（民心佳園144份，康莊美地116份）。為了避免主觀感知差異和ArcGIS中OD網(wǎng)絡(luò)在測度交通方式上的局限性，本研究利用百度地圖API提供的“線路規(guī)劃”推薦線路的距離和時間作為受訪者的通勤距離與通勤時間。在就業(yè)地點方面，本研究選取了調(diào)研樣本中非正規(guī)就業(yè)行業(yè)較為集中的住宿和餐飲業(yè)、交通物流業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、居民服務(wù)業(yè)四類產(chǎn)業(yè)的興趣點（POI）數(shù)據(jù)，對非正規(guī)就業(yè)崗位分布做大致估計。

1 非正規(guī)就業(yè)群體概況

調(diào)研結(jié)果顯示，兩個社區(qū)中的就業(yè)類型構(gòu)成比重大致相當(dāng)，除掉占調(diào)研總?cè)藬?shù)15.8%的退休和失業(yè)人群外，剩余人群中有半數(shù)以上（62.6%）的居民從事非正規(guī)就業(yè)，只有37.4%的居民從事正規(guī)工作，前者接近后者的兩倍。

從收入水平來看，非正規(guī)就業(yè)群體的收入狀況主要分布區(qū)間依次為2000~4000元/月、4000~6000元/月和2000元/月以下，符合保障房社群的中低收入特征。

從年齡結(jié)構(gòu)來看，民心佳園與康莊美地非正規(guī)就業(yè)居民主要集中在26~45歲，其中26~35歲區(qū)間，兩社區(qū)分別占比48.0%和38.1%；其次是36~45歲區(qū)間，兩社區(qū)分別占比24%和24.6%。受教育狀況則表現(xiàn)出顯著的低學(xué)歷傾向，獲得大學(xué)本科及以上學(xué)歷的僅占總數(shù)的6.2%，絕大部分非正規(guī)就業(yè)者均只獲得了初中（45.4%）、高中（23.9%）和?？疲?9.8%）學(xué)歷。

從非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)狀況來看，職業(yè)類型中沒有單獨一項構(gòu)成超過20%，表明非正規(guī)就業(yè)在城市經(jīng)濟部門中分布廣泛；但其在零售（包括攤販）、交通、住宿和餐飲、職業(yè)和家政（文員和保潔）以及建筑業(yè)上的集中表明非正規(guī)就業(yè)仍在上述行業(yè)中存在著聚集現(xiàn)象。

從交通方式來看，64.7%的受訪者采用公共交通出行，24.1%的居民選擇步行，自駕的比例相對較低，表明非正規(guī)就業(yè)群體對公共交通的較強依賴性。最后，由于缺少相關(guān)勞動法律的權(quán)益保護，非正規(guī)就業(yè)的日均工作時間大多超過8小時。

上述調(diào)研結(jié)果展現(xiàn)出非正規(guī)就業(yè)門類的廣泛性，以及非正規(guī)就業(yè)人群低收入、低學(xué)歷、職業(yè)低技術(shù)性和高工作強度等基本特征。

2 通勤特征與職住關(guān)系

本研究將調(diào)研結(jié)果納入通勤頻率分布模型，分別得到兩社區(qū)調(diào)研樣本的通勤時間與通勤距離的頻數(shù)分布。

從通勤距離來看，民心佳園和康莊美地兩個社區(qū)非正規(guī)就業(yè)者的平均通勤距離分別是10.16km和 11.04km，稍稍低于重慶市居民的平均通勤距離12.2km。對比兩者的通勤距離分布，康莊美地主要聚集在0~4km和8~12km，其次是12~24km；而民心佳園則主要集中分布在16km 以內(nèi)。通勤時間的分布與通勤距離類似，民心佳園和康莊美地兩地居民的均值分別為45.51分鐘和39.48分鐘，均明顯短于重慶市居民的平均通勤時間54分鐘。

由此可見，非正規(guī)就業(yè)群體在通勤時間和距離上較重慶市平均水平低。從兩個社區(qū)的對比來看，民心佳園整體的通勤時間（45.51分鐘）稍微長于康莊美地（39.48分鐘），在后者平均通勤距離更長的情況下，原因應(yīng)該在于民心佳園距離軌道交通站點距離較遠，需要步行5~10分鐘到達，從而降低了整體的交通效率。此外，康莊美地居民在通勤時間20分鐘以下的比例為32%，遠高于民心佳園的15%，說明康莊美地的非正規(guī)就業(yè)者就近就業(yè)的機會更多。

綜合兩社區(qū)非正規(guī)就業(yè)者OD分布特征圖來看，非正規(guī)就業(yè)者的職住關(guān)系表現(xiàn)出以下特點。

首先，就業(yè)分布特征呈現(xiàn)出向社區(qū)周邊、各級商業(yè)中心和制造業(yè)園區(qū)聚集的傾向。

其次，民心佳園79%的就業(yè)崗位以及康莊美地69%的就業(yè)崗位分布在軌道3號線與6號線站點周邊800m以及公交站點周邊500m范圍內(nèi)，表明了非正規(guī)就業(yè)群體對公共交通的高度依賴不僅體現(xiàn)在交通方式的選擇上，也體現(xiàn)在非正規(guī)就業(yè)點距離交通站點的空間范圍上。

最后，結(jié)合兩社區(qū)的20分鐘、40分鐘和1小時公共交通等時圈來看，在20~40分鐘以及40分鐘~1小時的圈層內(nèi)，民心佳園公共交通可達區(qū)域的非正規(guī)就業(yè)崗位聚集區(qū)在數(shù)量與強度上均大于康莊美地，不僅對江北和渝北區(qū)的觀音橋、紅旗河溝等地可達性更好，在渝中半島和石橋鋪地區(qū)的可達范圍也相對更廣。兩社區(qū)不同等時圈潛在就業(yè)崗位數(shù)量的分布與通勤時間分布的吻合，表明了公共交通可達區(qū)域內(nèi)就業(yè)崗位的供給，對個體的非正規(guī)就業(yè)選擇具有明顯的影響。

保障房社區(qū)非正規(guī)就業(yè)的居民在搬遷后有非常明顯的通勤特征變化。

首先，在搬遷前，兩社區(qū)非正規(guī)就業(yè)居民的通勤距離分別為6.05km和6.74km，遠低于當(dāng)期重慶市平均通勤距離；而搬遷之后分別為10.16km和11.04km，增幅接近80%。

其次，通勤時間也分別從遷入前的30.7分鐘和31.46分鐘提升到45.51分鐘和39.48分鐘，增幅達到40%。而就業(yè)分離度也從0.30和0.33增加到0.72和0.60，通勤在30分鐘以上的就業(yè)者增加1倍以上。

上述狀況表明，保障房政策對非正規(guī)就業(yè)居民的通勤干預(yù)呈現(xiàn)了顯著的負(fù)效應(yīng)。從通勤的頻數(shù)分布來看，搬遷后通勤時間和通勤距離的標(biāo)準(zhǔn)差增長表明其向平均通勤時間分布的集中趨勢有所減弱。搬遷前非正規(guī)就業(yè)者的通勤時間多集中在20~50分鐘內(nèi)，通勤距離集中在0~8km，表現(xiàn)為典型的偏態(tài)分布；而搬遷后兩社區(qū)居民中間通勤時間則多向20分鐘以下以及40分鐘以上偏移，形成了雙峰分布。這說明搬遷后，一部分居民寧愿放棄原來的工作，在社區(qū)周邊就近找臨時工；而另一部分非正規(guī)就業(yè)者則承受著更長的通勤時耗。

從搬遷前后非正規(guī)就業(yè)者的OD分布圖來看，70%以上的就業(yè)點向著內(nèi)環(huán)以內(nèi)的市級商圈和次級商業(yè)中心聚集，而居住點則對應(yīng)地分布在這些商圈的外圍社區(qū)中；且均分布在公共交通資源較為豐富的地區(qū)，表明無論是搬遷前后，非正規(guī)就業(yè)者對于公共交通都有著極強的依賴性。

研究表明，非正規(guī)就業(yè)者在做居住決策時更傾向于接近就業(yè)點。在本次調(diào)研中，非正規(guī)就業(yè)群體在搬遷入保障房之前的職住關(guān)系特征表現(xiàn)出分散化的匹配模式，使得絕大多數(shù)非正規(guī)就業(yè)者將通勤時間和通勤距離分別控制在30分鐘和6km左右。而搬遷后，居住空間集中到了內(nèi)環(huán)以北的民心佳園和康莊美地，大部分維持原有就業(yè)崗位的居民，其通勤時間與通勤距離都出現(xiàn)了增加；而由于社區(qū)周邊發(fā)展的成熟程度較低以及社會關(guān)系的變化，更換了崗位的就業(yè)者的就業(yè)空間向北調(diào)整，逐漸遠離了各市級商圈和內(nèi)城的成熟社區(qū)，也很難如同搬遷之前那樣將職住關(guān)系調(diào)整到原有的水平。整體上內(nèi)環(huán)以內(nèi)的就業(yè)比例從70%下降到了37.3%，3號線沿線以北的制造業(yè)中心或社區(qū)級的商業(yè)中心周邊的就業(yè)點大量增加?？梢?，當(dāng)非正規(guī)就業(yè)者從搬遷前自適應(yīng)的分散化職住匹配格局，向搬遷后的居住空間聚集的單中心格局轉(zhuǎn)變的過程中，職住空間失配對非正規(guī)就業(yè)者通勤特征有顯著影響，其變化不僅表現(xiàn)為平均通勤時間與通勤距離的增長，也表現(xiàn)在頻數(shù)分布上由中間向兩端偏移的特征。

引起這種轉(zhuǎn)變的空間因素涉及保障房區(qū)位規(guī)模與選址、可達地區(qū)的土地利用以及公共交通資源供給等。其中，前兩者影響了就業(yè)崗位的供給，后者影響了就業(yè)者的空間能動性。

（1）保障房規(guī)模與選址。

本案中所調(diào)查的民心佳園與康莊美地，均為大型集中式的保障房社區(qū)，致使居住的聚集量顯著高于周邊地區(qū)的就業(yè)可匹配量，因此雖然周邊區(qū)域開發(fā)所提供的建筑業(yè)以及工業(yè)園區(qū)的制造業(yè)及物流業(yè)也能提供一定的非正規(guī)就業(yè)崗位，但是仍然無法消化數(shù)量龐大的就業(yè)需求。

此外，現(xiàn)有社區(qū)選址位于內(nèi)環(huán)以外，與主要商圈的公交通勤時間大多在1小時以上，與遷入前居住點相比時耗明顯過長。在此狀況下，部分居民為縮短通勤耗費，選擇在社區(qū)周邊就業(yè)（占總數(shù)的16%），而維持原工作的居民的通勤時間與距離均有所增長，因而其頻數(shù)分布也從單峰分布向兩側(cè)轉(zhuǎn)移。

（2）土地利用模式。

在搬遷前，非正規(guī)就業(yè)者多居住在內(nèi)環(huán)以內(nèi)發(fā)展較為成熟的地區(qū)，土地所承載的經(jīng)濟功能較為多樣，提供了大量的非正規(guī)就業(yè)崗位。搬遷后，保障房社區(qū)周邊土地利用管制程度較強，功能較為單一，很難提供與住區(qū)非正規(guī)就業(yè)者數(shù)量相匹配的就業(yè)機會。

此外，從土地利用功能的橫向?qū)Ρ葋砜矗裥募褕@緊靠工業(yè)園區(qū)和鴛鴦（次級商業(yè)中心），周邊工業(yè)用地、物流倉儲用地和商業(yè)用地所占比例更高；而康莊美地周邊用地則以居住功能為主，這一狀況也可為民心佳園在適宜距離以內(nèi)的就業(yè)比例更高提供解釋。

（3）交通資源供給。

搬遷之前，原有居住點分布較為分散，雖然公共交通資源較為豐富，但對軌道交通的依附性較弱。搬遷之后，非正規(guī)就業(yè)者對軌道交通的依附性增強，因此雖然通勤距離大幅增長，通勤時間的增長比例卻低于通勤距離，表明大容量、快速便捷的公交資源的供給對非正規(guī)就業(yè)者職住平衡具有一定的促進作用。

城市規(guī)劃如何應(yīng)對

本研究以重慶的兩個保障房社區(qū)為例，對非正規(guī)就業(yè)群體及其職住空間失配問題進行了初步的實證調(diào)查。該研究首先證實了在低收入群體中存在著大量的、以非正規(guī)就業(yè)收入為家庭收入主要來源的非正規(guī)就業(yè)者。其次，本研究初步分析了這些住在保障房社區(qū)中的非正規(guī)就業(yè)者的職住關(guān)系，并進而評估既有城市空間格局對其通勤特征的影響，總體歸納為以下四點：

（1）非正規(guī)就業(yè)群體的就業(yè)分布有著向CBD、制造業(yè)園區(qū)以及社區(qū)周邊集聚的趨勢，但是在重慶市多中心的具體環(huán)境下，仍然呈現(xiàn)出相對均衡的分布模式。

（2）相較于重慶市的平均水平，非正規(guī)就業(yè)群體在搬遷前后均具有相對較短的通勤時間和通勤距離，在一定程度上驗證了既有研究中所指出的其偏好于近距離就業(yè)的特征。

（3）就保障房社區(qū)而言，搬遷之后由于居住點的區(qū)位偏離于城市主要CBD地區(qū)，且周邊的土地利用模式較為單一，導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)居民的通勤時間與距離整體出現(xiàn)了大幅的增加，在分布上原有的中間通勤距離和時間減少，社區(qū)就業(yè)與遠距離就業(yè)增加。

（4）以軌道交通為主的城市公共交通資源的提升，使得搬遷前后通勤時間的增幅小于通勤距離的增幅，顯示出公共交通提高了整體的流動性，對職住失配起到了一定程度的緩解作用。但無方向的流動性并非等于對于既定目的地的可達性，非正規(guī)就業(yè)者的工作地點普遍沿著軌道交通分布，顯示出非正規(guī)就業(yè)對公共交通的依賴，而公共交通的單一選擇（軌道交通）和網(wǎng)絡(luò)密度不夠反而限制了非正規(guī)就業(yè)群體對于非輕軌沿線的大量非正規(guī)就業(yè)崗位的可達性。

基于以上結(jié)論，城市規(guī)劃對非正規(guī)就業(yè)者職住空間狀況的改善可通過適應(yīng)職住匹配模式、增加就業(yè)崗位供給和提升空間能動性三個層面入手：

（1）在適應(yīng)職住匹配模式上，為維持原有的分散化匹配格局，可以嘗試改變現(xiàn)有的城市邊緣區(qū)大型保障房建設(shè)政策，采取包括住房混合建設(shè)、中心區(qū)舊城改造模式、小范圍集中選址模式或住房補貼模式等更加多樣化的住房保障政策，促使非正規(guī)就業(yè)者的可支付性住房在城市空間中相對分散化的分布；

（2）為增加就業(yè)崗位的供給，諸如民心佳園和康莊美地等大型保障房住區(qū)應(yīng)該選址在若干低技術(shù)就業(yè)中心的綜合可達性最優(yōu)位置，以滿足各行業(yè)非正規(guī)就業(yè)者的就業(yè)需求，這也要求充分掌握非正規(guī)就業(yè)崗位的空間分布；此外，對于保障房住區(qū)也可通過土地混合利用、優(yōu)化配套設(shè)施（包括非正規(guī)就業(yè)所需的配套設(shè)施）以及城市設(shè)計等手段增加住區(qū)周邊的就業(yè)崗位數(shù)量；

（3）由于公共交通是非正規(guī)就業(yè)者主要依賴的通勤方式，因此為了提升非正規(guī)就業(yè)者的空間能動性，應(yīng)當(dāng)增加聯(lián)系居住與非正規(guī)就業(yè)者就業(yè)中心的公共交通的類型、容量和密度；尤其應(yīng)該注意結(jié)合非正規(guī)就業(yè)的近距離就業(yè)偏好，打造社區(qū)15分鐘生活圈內(nèi)的公共交通網(wǎng)絡(luò)。

（作者徐苗系重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院副教授，城鄉(xiāng)規(guī)劃系副系主任，麻省理工學(xué)院高級城市研究中心（LCAU）訪問學(xué)者；陳瑞系重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院碩士研究生；楊碧波系注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，華夏幸福城市規(guī)劃師。本文經(jīng)授權(quán)，轉(zhuǎn)載自《國際城市規(guī)劃》2019年第2期，原標(biāo)題為《中國大城市非正規(guī)就業(yè)職住空間失配及其規(guī)劃問題初探》，經(jīng)刪減編輯。）