近年，森林大火等非正常自然災(zāi)害席卷全球。從2018年美國加州的大火，到希臘、葡萄牙等南歐國家濃煙四起，再到亞馬孫森林燒出法國和巴西的外交紛爭，乃至近期澳大利亞燃起國內(nèi)外民眾對政府不作為以及消極氣候政策的激烈反彈。在極端天氣和自然災(zāi)害日益頻繁發(fā)生的背景下，全球民眾對氣候變化的關(guān)注和擔(dān)憂也日益上升。除了退出《巴黎協(xié)定》的美國，應(yīng)對氣候變化成為世界各國的普遍共識。長期以來，力推多邊主義和可持續(xù)發(fā)展理念的歐盟一直是氣候變化領(lǐng)域的先鋒力量，2019年12月馮德萊恩主席領(lǐng)銜的新一屆歐盟委員會自就任以來已在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展政策上密集發(fā)力。然而，歐盟在氣候變化上的積極姿態(tài)并非僅僅為了我們的地球，也是當(dāng)前歐盟面臨內(nèi)外變局和挑戰(zhàn)之時開拓的一條別樣應(yīng)對之路。

新歐委會鞏固“氣候政策先鋒”形象

歐盟多年來均在氣候變化領(lǐng)域展現(xiàn)積極姿態(tài)。2015年，世界各國簽署氣候變化治理領(lǐng)域具有里程碑意義的《巴黎協(xié)定》后，歐盟不僅將其視為應(yīng)對氣候變化的重要進(jìn)步，也是歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域規(guī)范性領(lǐng)導(dǎo)力的重要體現(xiàn)。而美國特朗普政府逆轉(zhuǎn)奧巴馬時期的氣候政策，于2017年宣布推出《巴黎協(xié)定》，使現(xiàn)實(shí)的冷冷冰雨狠狠拍在歐盟的氣候理想與雄心之上。歐盟卻依然堅(jiān)持以多邊框架維護(hù)《巴黎協(xié)定》的基本主張，積極協(xié)調(diào)和聯(lián)合中國、加拿大、挪威等國家，并且不斷提出新的氣候主張。

2018年11月，在波蘭卡托維茨氣候大會召開前夕，歐盟委員會提出了更具遠(yuǎn)見性和前瞻性的《2050年歐洲氣候中和》戰(zhàn)略，同時主張推進(jìn)電力、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資等領(lǐng)域的低碳化發(fā)展路徑，顯示歐盟不斷強(qiáng)調(diào)其引領(lǐng)氣候變化的雄心。

2019年，歐盟迎來歐洲議會及主要機(jī)構(gòu)的換屆年，其對氣候變化的重視保持了連續(xù)性。7月，2019年7月，歐盟委員會候任主席馮德萊恩在歐洲議會的演講表示，她準(zhǔn)備領(lǐng)導(dǎo)歐盟將2030年減排目標(biāo)從40%提升到50-55%，同時推出《歐洲綠色協(xié)定》（Green Deal for Europe）、《歐洲氣候法》（European Climate Law）、“歐洲可持續(xù)投資計劃”（Sustainable Europe Investment Plan）、“氣候銀行”（Climate Bank）、“邊境碳稅”（Carbon Border Tax）等舉措，從稅收、投資、監(jiān)管等多方面促進(jìn)歐盟的減排進(jìn)程，“歐洲可持續(xù)投資計劃”甚至提出未來十年投資1萬億歐元的目標(biāo)，并打造其氣候政策外溢影響力?？梢姡T德萊恩對于歐盟氣候政策的重視，早在上臺之前就對此進(jìn)行了細(xì)致的頂層設(shè)計和政策規(guī)劃，而此后歐盟的政策舉措正是按照這些設(shè)計按部就班地進(jìn)行。

2019年12月，新一屆歐盟委員會上臺數(shù)天內(nèi)即提出了《歐洲綠色協(xié)定》政策文件，是歐盟應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型、推動可持續(xù)發(fā)展模式的一攬子政策規(guī)劃，包括了經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、投資促進(jìn)、對外伙伴關(guān)系等多方面的設(shè)計?？梢哉f，《歐洲綠色協(xié)定》是未來五至十年歐盟氣候能源政策提綱挈領(lǐng)的文件，為這一領(lǐng)域規(guī)劃了路徑、愿景與藍(lán)圖。歐盟此后的政策舉措也正是對《歐洲綠色協(xié)定》的具體推進(jìn)和落實(shí)。

2020年1月14日，歐盟委員會提出了“歐洲可持續(xù)投資計劃”，即是推進(jìn)歐盟氣候和可持續(xù)發(fā)展政策的投資促進(jìn)工具，計劃在未來十年內(nèi)為氣候變化吸引公共部門和私人部門總計1萬億歐元的投資，其中包括了歐盟預(yù)算、2014年提出的“投資歐盟”計劃（即著名的“容克計劃”）以及成員國的公共資金支持等既有政策工具和資金來源，以及新提出的“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”（JTM）等新工具。

其中，“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”計劃籌集1000億歐元的投資，對因應(yīng)對氣變及減排而遭遇經(jīng)濟(jì)利益受損的地區(qū)、產(chǎn)業(yè)及人群進(jìn)行補(bǔ)助，主要方式包括以引入新產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目來創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)支柱，幫助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人再就業(yè)，增加社會保障及服務(wù)等方式，以應(yīng)對新發(fā)展趨勢帶來的經(jīng)濟(jì)社會沖擊，以使減緩氣候變化、應(yīng)對能源轉(zhuǎn)型的過程是“社會友好型的公正轉(zhuǎn)型”。

此外，歐盟還計劃在2020年3月推出歐洲乃至全球首部氣候法，為氣候變化的監(jiān)管和應(yīng)對建章立制，鞏固其制度優(yōu)勢和氣候政策先鋒形象。

力推氣候政策背后的利益考量

歐盟積極爭當(dāng)“氣候政策先鋒”，并非僅僅關(guān)注氣變本身，同時也在打著氣候變化的旗幟，維護(hù)其自身的經(jīng)濟(jì)利益。

歐盟以氣候變化名義推進(jìn)的各項(xiàng)政策是其參與和應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)競爭的重要抓手。近年來，隨著新興經(jīng)濟(jì)體在全球價值鏈和競爭力的位次不斷攀升，加之歐洲在歐債危機(jī)沖擊后面臨人口老齡化、體制僵硬化等長期性問題困擾，維持國際經(jīng)濟(jì)地位和競爭力面臨明顯困難。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、5G技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等革命性技術(shù)浪潮中，歐洲頗為力有不逮，且在汽車、化工、航空等傳統(tǒng)強(qiáng)項(xiàng)產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)勢也不斷縮水，歐盟的經(jīng)濟(jì)焦慮感和競爭心態(tài)不斷加劇，急切希望能夠?qū)で笮碌慕?jīng)濟(jì)增長動力，并維系競爭優(yōu)勢和國際經(jīng)濟(jì)地位的抓手，而氣候政策成為歐盟眼中重要的突破點(diǎn)之一。

歐盟的“氣候經(jīng)濟(jì)”遠(yuǎn)景有著兩大謀劃。其一，搶抓可再生能源產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。當(dāng)前，全球?qū)τ陲L(fēng)能、太陽能等可再生能源發(fā)展需求不斷擴(kuò)大，電動汽車、汽車電池、儲能、智能電網(wǎng)等成為冉冉升起的技術(shù)密集型新興產(chǎn)業(yè)，節(jié)能技術(shù)、能效改造技術(shù)以及資源循環(huán)利用型經(jīng)濟(jì)成為帶動基礎(chǔ)設(shè)施等投資的新增長點(diǎn)。歐盟不僅看到這些產(chǎn)業(yè)的潛力，同時已經(jīng)形成龐大利益。

2017年歐盟可再生能源占能源消費(fèi)量比重已經(jīng)達(dá)到17.5%，“綠色工作”崗位數(shù)達(dá)到400萬個，其中和新能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)的即達(dá)到了140萬個，能源效率提升相關(guān)崗位達(dá)90萬個，2000-2014年環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)增長率達(dá)49%，遠(yuǎn)高于同期全部經(jīng)濟(jì)部門6%的增長率。但與此同時，歐盟在光伏、風(fēng)電、電動車等領(lǐng)域面臨激烈競爭，特別是歐洲傳統(tǒng)車廠對電動車帶來的新變局應(yīng)對能力明顯不足?！督鹑跁r報》近期報道指出，未來德國汽車產(chǎn)業(yè)或因?yàn)殡妱榆嚨陌l(fā)展而出現(xiàn)最多40萬人的失業(yè)。

因此，歐盟開始加緊培育與新能源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)競爭力，包括加大對科研創(chuàng)新的資金扶植力度，以及德國和法國牽頭成立“歐洲電池聯(lián)盟”，以國家力量支持整個歐洲的電池產(chǎn)業(yè)，歐盟委員會也提出要訂立相關(guān)的電池發(fā)展戰(zhàn)略，今年3月還要出臺一套全面完整的產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略。

其二，歐盟希望以訂立和推廣有關(guān)氣候變化的規(guī)則來維持其競爭力上的相對優(yōu)勢。多年來，歐盟一直認(rèn)為發(fā)展中國家依靠較低勞動力成本、土地成本、資源能源成本發(fā)展制造業(yè)對其是“不公平競爭”，因此為促進(jìn)所謂的公平競爭，削弱發(fā)展中國家成本優(yōu)勢，而力推所謂的勞工、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。目前，歐盟正推動所謂“邊界碳稅”，即按照產(chǎn)品生產(chǎn)所產(chǎn)生碳排放進(jìn)行征稅，借助應(yīng)對氣候變化的道義大旗對依托化石能源的制造業(yè)進(jìn)行規(guī)制，以減輕歐盟因應(yīng)用可再生能源以及減排所帶來的成本劣勢。同時，歐盟還尋求在未來的貿(mào)易協(xié)定談判中引入相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上將其五億人口的歐洲單一市場作為工具和抓手，影響氣候相關(guān)的國際貿(mào)易規(guī)則。

宏偉愿景仍面臨現(xiàn)實(shí)掣肘

歐盟雖然在氣候經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下了一盤大棋，但宏偉愿景的務(wù)實(shí)推進(jìn)仍將面臨現(xiàn)實(shí)環(huán)境的種種掣肘，這些因素既存在于歐盟內(nèi)部，也反映在國際環(huán)境之中。

首先，歐盟的氣候新政要面對能否得到足夠財政支持的問題。此次歐盟的“可持續(xù)發(fā)展投資計劃”雖然提出十年1萬億歐元的投資愿景，但其中很大一部分屬于歐盟既有的財政預(yù)算以及成員國公共部門的責(zé)任落實(shí)，以規(guī)劃規(guī)模1000億歐元的“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”為例，歐盟為此新投入的資金僅為75億歐元，剩余全屬于既有投資規(guī)劃和預(yù)算的重新分配。

此外，當(dāng)前歐盟因外部貿(mào)易環(huán)境變化及英國脫歐不確定性而面臨較大經(jīng)濟(jì)下行壓力，但大部分國家對擴(kuò)張公共財政仍持有保守態(tài)度。歐盟和部分成員國雖然將氣候政策作為增大財政投入的重要抓手，但能否落實(shí)同樣要取決于各成員國國內(nèi)政治意愿以及財政空間是否足夠。

其次，歐盟內(nèi)部在氣候能源政策上仍存在較大分歧。由于能源發(fā)展稟賦、經(jīng)濟(jì)利益和國內(nèi)政治考慮的差異性，歐盟氣候新政仍難以在各國形成明顯共識。比如波蘭的執(zhí)政黨法律與公正黨的主要支持者為包括煤礦工人在內(nèi)的中下層群體，且波蘭電力的80%由煤電供應(yīng)，使得其推動“碳中和”等激進(jìn)的減排承諾面臨實(shí)際困境，也使得波蘭成為唯一未明確支持《歐洲綠色協(xié)定》的國家，并要求歐盟對因應(yīng)對氣候變化受沖擊的地區(qū)和人群加大支持力度。

此外，即使是法國這樣在氣候領(lǐng)域最為高調(diào)的大國，也由于其核電產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢和核能占其能源消費(fèi)的高比重，對歐盟未將核能認(rèn)定為低碳能源而頗具微詞。因此，歐洲雖然長期以來將環(huán)保和減碳視作政治正確，但涉及到具體能源和產(chǎn)業(yè)利益，也無法形成一致立場，使得歐盟政策的內(nèi)外影響力受到限制。

（作者系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲研究所助理研究員）