按照中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組部署，2月7日以后，全國將有序推動恢復(fù)正常生產(chǎn)。伴隨復(fù)工期的到來，嚴(yán)控出入、居家隔離的封閉式防控模式也要向流動性、半開放防控模式轉(zhuǎn)變，加之人口回流高峰加持，城市社區(qū)疫情防控壓力將驟增。城市社區(qū)防疫仍薄弱，表面看來是人力不足、網(wǎng)格懸浮，實質(zhì)卻是城市社區(qū)基層組織薄弱、依法自治欠缺，需在疫情防控中夯實基礎(chǔ)和理順城市社區(qū)治理體系。

城市社區(qū)防疫體系存在的問題

（一）行政管控?zé)o抓手

城市社區(qū)面積大、人口多，缺乏基層組織建設(shè)。目前我國有9萬余個城市社區(qū)，社區(qū)居民委員會40余萬個。一般而言，至多10名左右的社區(qū)工作人員要面對轄區(qū)數(shù)萬人口。城市社區(qū)網(wǎng)格是由點到面輻射、內(nèi)部空洞的彌散結(jié)構(gòu)，網(wǎng)格員由社區(qū)干部擔(dān)任，一名網(wǎng)格員要對接約2000名陌生居民。社區(qū)工作人員長期負(fù)責(zé)條線化行政工作，如開證明、蓋章、辦醫(yī)保社保低保、組織活動、整理材料；在擔(dān)任網(wǎng)格員時，也多是環(huán)境巡視和上傳信息，對居民并不熟悉。且因待遇低，社區(qū)人員流動性也頗大。在干群關(guān)系陌生化情況下，社區(qū)人員下到社區(qū)就似一葉扁舟水上漂，方向模糊。在住宅小區(qū)內(nèi)，能為社區(qū)人員發(fā)揮網(wǎng)格輔助作用的物業(yè)人員中也只有稍識得業(yè)主的若干名保安。其實社區(qū)中的節(jié)點人物是樓棟長、黨員、退役軍人、退休公職人員、積極分子、熱心人士、婦女能人等，但均未被動員組織起來作為社區(qū)網(wǎng)格的幫手。那么，城市社區(qū)網(wǎng)格實則面廣而內(nèi)空。

目前，行政管控在社區(qū)無組織支撐，只能倚賴“數(shù)據(jù)”防控。社區(qū)和衛(wèi)健部門反復(fù)進(jìn)行信息登記排查，或通過發(fā)布APP信息系統(tǒng)來統(tǒng)計。但紙質(zhì)信息無法匯總，更多是作登記、統(tǒng)計或留痕，如果整理成大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，錄入工作繁重。對于電子統(tǒng)計系統(tǒng)，年輕人擔(dān)心信息泄露、老年人不會使用，也難有效。當(dāng)下依托數(shù)據(jù)信息、通行證式的防控主要是“符號”管控，體現(xiàn)了技術(shù)監(jiān)控能力的增強，但也虛化了“人的組織”，社區(qū)人員面對的是大量的符號，居民成為技術(shù)的目標(biāo)要素，社區(qū)人員缺乏對群眾的熟悉、感情和交往。社區(qū)也不再是一個共同體，而是作為符號、數(shù)量的集合，此即城市社區(qū)治理懸浮之原因所在。

（二）物業(yè)服務(wù)無自治

我國實行城市居民小區(qū)的運轉(zhuǎn)由物業(yè)服務(wù)維持的模式。但物業(yè)服務(wù)的范疇主要是環(huán)境衛(wèi)生、綠化、道路、車位、水電維修等共用設(shè)施管理。

城市居民小區(qū)有物業(yè)無自治。自治包括兩層含義：第一，在實施法律政策方面，能夠通過群眾自組織的力量予以一定程度的實施；第二，在社區(qū)規(guī)范方面，能夠在居住空間內(nèi)形成一定的居民公約和秩序規(guī)范。雖然城市社區(qū)也有《市民公約》《業(yè)主規(guī)約》，但基本都是政府制定張貼的文明宣傳標(biāo)語，內(nèi)容抽象、不具有具體行為指引性，實施措施也失之闕如。而居民占用樓道亂擺亂放、亂吐痰等行為，物業(yè)基本無法管理，居民之間更不會為此得罪人而去指責(zé)制止。如，在疫情期間，有居民想在門口搭小鞋架放鞋，卻無奈發(fā)現(xiàn)樓道已被鄰居擺了太多雜物。居民小區(qū)無自治還體現(xiàn)為疫情期間各種居民矛盾無法化解，導(dǎo)致居民權(quán)利受到非法侵犯。如北京某小區(qū)保安禁止身份證非“110”開頭的業(yè)主進(jìn)小區(qū)，已在小區(qū)的業(yè)主則于一旁看戲；有的小區(qū)業(yè)委會投票不允許外地戶籍業(yè)主和租戶進(jìn)小區(qū)?！巴量汀泵?、住戶矛盾無法化解，正是城市居民小區(qū)日常無自治、防疫時亂治的表現(xiàn)。

城市社區(qū)無自治還體現(xiàn)在居民無法組織起來做任何事情，只能“社區(qū)干、群眾看”或“物業(yè)干、群眾看”，以至于在疫情較為嚴(yán)重的社區(qū)，社區(qū)人員跑斷腿也難免顧此失彼，居民卻是怨聲載道。返城高潮到來后，居家隔離人員增多、社區(qū)流動性增大，僅靠社區(qū)人員防疫無異于杯水車薪。

（三）居民生活無互助

城市社區(qū)雖是居住單元，但并無社區(qū)凝聚力和團(tuán)結(jié)性，加之商品房小區(qū)市場化塑造的疊加，居民生活互助性極低。疫情中居民家庭衣食住行的困難皆由個體家庭克服，社區(qū)內(nèi)沒有互助組織。

正常情況下，居民買菜、老年人測血糖血壓、孕婦幼兒健康檢查以及老幼群體生病發(fā)燒等小事都由居民家庭解決。但疫情防控下，小區(qū)封閉管理、公共交通封鎖，居民出行、購物、就業(yè)都受到管制，社區(qū)擔(dān)負(fù)著兜底服務(wù)的屬地責(zé)任，社區(qū)人員就成了送菜送藥的“大管家”。但復(fù)工以后，居家隔離的人數(shù)攀升，社區(qū)人員也難以“以一敵千”。社區(qū)也沒有為互助組織中的樞紐群體，如黨員、樓棟長、退役軍人、退休公職人員、熱心青年、出租車司機、技術(shù)能人、婦女代表等提供適合的平臺，使社區(qū)缺乏公共互助性。

加強復(fù)工后城市社區(qū)防疫體系建設(shè)的建議

進(jìn)入有序復(fù)工階段以后，城市社區(qū)目前的“靜止、封閉”式的防控須向“動態(tài)、排查”式防控轉(zhuǎn)變，社區(qū)管理須由居家隔離向生活管控轉(zhuǎn)變，對社區(qū)的治理能動性和主體性提出更高要求。防疫不僅是“攻堅戰(zhàn)”，更是“持久戰(zhàn)”，要將未來3~4月的防疫管控和公共衛(wèi)生治理作為改善社區(qū)治理的引擎，以緊抓防疫提升城市社區(qū)治理，以加強城市社區(qū)治理促進(jìn)防疫。

（一）組織建設(shè)

1、以樓棟、小區(qū)等居住空間為單位，選任樓棟長、樓黨小組長、片長等。樓棟長可以輔助社區(qū)人員做好防疫宣傳、提供排查信息、收集居民訴求和協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系等工作。實踐中，絕大部分小區(qū)沒有樓棟長。因樓棟長少有誤工補貼、居民不愿介入矛盾等原因，難以動員合適人選擔(dān)任。樓棟長是公益職務(wù)，可考慮輪流擔(dān)任或要求從社區(qū)設(shè)施出租收入中補貼。拆遷安置小區(qū)、單位小區(qū)、多層小區(qū)等熟人社會基礎(chǔ)較好的小區(qū)可加強探索推動樓棟長實踐。

2、以黨建引領(lǐng)社區(qū)組織。社區(qū)黨支部、物業(yè)黨支部、業(yè)委會黨組織及居民黨員都應(yīng)在社區(qū)黨建中發(fā)揮引領(lǐng)作用；尤其要加強物業(yè)公司、業(yè)委會的黨組織建設(shè)，加強其遵守法律、響應(yīng)國家政策和服務(wù)居民的角色。社區(qū)居民黨員在公共衛(wèi)生消殺、小區(qū)防疫上有監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)，亦有帶頭遵守防疫政策法規(guī)的義務(wù)。同時，社區(qū)、物業(yè)要為居民黨員輔助社區(qū)防疫提供組織平臺，如在阻止人群聚集、為居家隔離群眾做心理疏導(dǎo)、宣傳防疫知識和法規(guī)等方面提供一定的組織機會和條件。

3、以縱向?qū)蛹夑P(guān)系填充橫向網(wǎng)格，實現(xiàn)“社區(qū)-物業(yè)”聯(lián)動。社會治理網(wǎng)格化是技術(shù)治理，但在防疫實踐中，社會網(wǎng)格治理難以發(fā)揮有力作用。

不僅因為社區(qū)網(wǎng)格員對居民是“以一對千”、人力不足。更有機制原因：社區(qū)網(wǎng)格是集核查信息、人社服務(wù)和問題上報于一體的包片巡查，在巡事不巡人的日常狀態(tài)下尚可運轉(zhuǎn)，但疫情防控考驗的卻是組織居民、群眾工作、維持秩序的“管人”能力。在各地規(guī)定外地返城人員必須居家隔離兩周的情況下，排查監(jiān)督工作將大為增加，更加需要加強物業(yè)、居民組織與社區(qū)的聯(lián)動。如杭州市《關(guān)于嚴(yán)格做好疫情防控幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的若干政策》規(guī)定，加大對物業(yè)企業(yè)扶持力度，對參與屬地疫情防控工作的住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，政府可按照在管面積每平方米0.5元的標(biāo)準(zhǔn)給予兩個月補貼。推動層級治理的運轉(zhuǎn)，還須擴(kuò)充物業(yè)治理的內(nèi)容和功能，增強物業(yè)在調(diào)解糾紛、組織居民的能動性。

4、打造便民平臺、培育居民自組織，使社會化公共服務(wù)在社區(qū)落地。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》強調(diào)整合社會化力量建設(shè)社區(qū)服務(wù)體系。防疫時期，可打造供貨、訂購、配送一體化線上生鮮蔬菜平臺；也可以通過以居民自組織對接社會化、市場化服務(wù)，優(yōu)化供應(yīng)穩(wěn)定性和需求匹配性。不同類型小區(qū)的住戶群體不同，信息能力、技術(shù)能力、組織能力皆有所差異，對不同類型小區(qū)揚其長、避其短，需要社區(qū)有更加細(xì)致的治理形式。

（二）依法自治

1、依法制定和及時修訂社區(qū)防疫辦法，制定防疫辦法時要賦權(quán)屬地、征詢一線、上級統(tǒng)籌。《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》及國家衛(wèi)健委《關(guān)于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》為社區(qū)防疫規(guī)范的制定提供了依據(jù)。各地各級政府也陸續(xù)以“通知”“通告”“公示”的形式發(fā)布了防疫辦法。各地防疫辦法主要包括封閉管理、嚴(yán)控出入、禁止聚集、戴口罩、出租屋管理等內(nèi)容。但各地政府出臺防疫辦法也存在一刀切、統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息要求過多、操作性差等問題，制定規(guī)范時要征詢一線人員意見、增強基層自主權(quán)?；鶎诱姆揽剞k法也存在與上級政府復(fù)工規(guī)定沖突、集中隔離收費過高等問題，導(dǎo)致按企業(yè)要求復(fù)工的居民無處居住，引發(fā)社會矛盾。

因此，各級政府應(yīng)急管理指導(dǎo)小組應(yīng)加強復(fù)工規(guī)定、企業(yè)防疫規(guī)范、社區(qū)防疫規(guī)范等規(guī)定的統(tǒng)籌，減少規(guī)范內(nèi)容沖突、減少為居民帶來的不便。此外，各級政府制定防疫辦法時，還應(yīng)注意保護(hù)居民信息安全，并保障居民合理的出行、生活權(quán)利。

2、引導(dǎo)社區(qū)自治，制止違法和侵權(quán)的“業(yè)主規(guī)約”。隨著返城人員增多，“土客”矛盾、業(yè)主與租戶矛盾增多。有的社區(qū)出現(xiàn)在無政府規(guī)范要求的情況下禁止非戶籍業(yè)主、租戶入住、限制出行等“硬核”防疫約定，侵犯了其他居民的合法權(quán)利。社區(qū)自治應(yīng)是居民自組織實施法律政策、維護(hù)公共秩序而不是搞“土圍子”。對物業(yè)小區(qū)消殺、消防等自治措施也要加強排查，在防疫的同時排除安全隱患。加強社區(qū)自治并不僅僅在于封閉式防疫，更為重要的，一是要拓寬居民小組自治事項，將公共衛(wèi)生防疫、垃圾分類、樓道占用、高空拋物、噪音管理等都納入到自治范疇；二是要建立自治機制，既有的政府制定的市民公約過于抽象，因而引導(dǎo)居民在居住小區(qū)內(nèi)協(xié)商制定具體的“居民規(guī)約”或“行為準(zhǔn)則”，在小區(qū)內(nèi)派發(fā)、張貼、宣傳并督促居民遵守。

3、落實防疫的監(jiān)管和主體責(zé)任，保障和規(guī)范社區(qū)防疫排查和執(zhí)法活動。社區(qū)排查和防控執(zhí)法由執(zhí)法大隊、社區(qū)人員、物業(yè)人員和志愿者等實施，要保障其防控執(zhí)法行為，也要引導(dǎo)執(zhí)法人員通過宣傳防控規(guī)范、勸導(dǎo)教育、心理疏導(dǎo)等方式執(zhí)法，加強做群眾工作的能力。要落實防疫執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)矛盾、調(diào)解矛盾和上報矛盾的職責(zé)，減少防控中引發(fā)的居民沖突。

4、加強法律宣傳，送法進(jìn)社區(qū)。日常法律宣傳以拉橫幅、街頭發(fā)傳單等方式進(jìn)行，受眾少、宣傳的內(nèi)容也離居民日常生活較遠(yuǎn)。而疫情防控的排查、巡邏車等則是在社區(qū)宣傳社區(qū)治理法規(guī)、塑造社區(qū)治理秩序的契機。社區(qū)防控宣傳是動員、教育，通過潛移默化的要求引導(dǎo)居民行為。農(nóng)村“喇叭”發(fā)揮了重要宣傳作用，以契合農(nóng)村生活的形式教育和引導(dǎo)農(nóng)民；而城市社區(qū)要么無“喇叭”，要么是生硬刻板的廣播，內(nèi)容主要是居家隔離、向政府登記和禁止聚集。應(yīng)該在城市社區(qū)加強宣傳防疫法律、防疫科學(xué)知識、救助渠道和心理疏導(dǎo)的相關(guān)內(nèi)容，可通過社區(qū)巡邏車宣傳，也可以組織志愿者宣傳隊，既是排查也是宣傳。同時也要宣傳社區(qū)治安管理的法律，如禁止高空拋物、禁止散布謠言、禁止亂丟垃圾等內(nèi)容。

（三）增援減負(fù)

1、組織機關(guān)干部下社區(qū)。為了彌補社區(qū)防疫薄弱的短板，許多地區(qū)已組織機關(guān)干部志愿者隊伍下沉到社區(qū)開展疫情防控，這不僅有利于機關(guān)干部走群眾路線，更能切實緩解社區(qū)人員不足的壓力。尤其對老舊小區(qū)、安置小區(qū)等物業(yè)較弱的小區(qū)要增加志愿者支援。但要切實防止機關(guān)干部下社區(qū)僅作督察、督導(dǎo)或者做填表、數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，而且因機關(guān)干部并不熟悉社區(qū)情況、暫時性援助的特點，熟悉居民、對接群眾的工作仍應(yīng)主要有社區(qū)人員負(fù)責(zé)。機關(guān)干部下社區(qū)應(yīng)輔助防控知識宣傳、教育勸導(dǎo)、執(zhí)法、物資分發(fā)、環(huán)境消殺等工作。

2、減少社區(qū)行政工作，優(yōu)化數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計口徑。社區(qū)行政化是社區(qū)治理懸浮的重要原因，社區(qū)干部忙于各種臺賬、材料和信息統(tǒng)計搜集。如每次社區(qū)黨建的主題教育活動都要四五套臺賬，花費半周時間，在有的社區(qū)還要交叉檢查、補充材料。社區(qū)還承擔(dān)著繁重的對接條線統(tǒng)計信息數(shù)據(jù)的工作，且因各條線要求不一，數(shù)據(jù)要反復(fù)報送。根據(jù)網(wǎng)格員管理清單，社區(qū)網(wǎng)格員管理事項也是上報事件、設(shè)施巡查數(shù)據(jù)，且網(wǎng)格APP填報工作繁瑣。但疫情防控和社區(qū)治理是組織動員群眾、塑造社區(qū)秩序的工作，若無動員組織群眾，就變成“干部干、群眾看”，一旦復(fù)工返城居家隔離人數(shù)增多、排查壓力增大，社區(qū)人力不足問題就會凸顯。社區(qū)去行政化，切實減少做臺賬、整材料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)工作將有利于夯實社區(qū)防疫基礎(chǔ)。

總之，社區(qū)工作要做實做細(xì)，只有有序組織、有力統(tǒng)籌，才能有效執(zhí)行，才能提升城市社區(qū)治理體系和治理能力水平。

（作者王麗惠系南京師范大學(xué)中國法治現(xiàn)代化研究院研究員，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員）