當(dāng)前新冠肺炎疫情防控形勢仍十分嚴(yán)峻，短期內(nèi)給經(jīng)濟(jì)造成了巨大沖擊。為緩解疫情影響，財(cái)政部出臺(tái)多項(xiàng)財(cái)稅政策，各地政府也紛紛出臺(tái)針對(duì)性舉措，減輕企業(yè)的經(jīng)營壓力。澎湃新聞采訪了中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院財(cái)政系主任、人大財(cái)稅所研究員呂冰洋，應(yīng)對(duì)疫情帶來的經(jīng)濟(jì)影響,財(cái)政如何發(fā)力？財(cái)政支出有哪些需要完善的？財(cái)政該如何改革？呂冰洋教授進(jìn)行了解讀并提出建議。

澎湃新聞：應(yīng)對(duì)疫情帶來的經(jīng)濟(jì)影響，當(dāng)下一系列的財(cái)政支出是否到位？積極的財(cái)政政策如何做到大有可為？

呂冰洋：應(yīng)對(duì)疫情肯定需要積極財(cái)政政策發(fā)力。積極財(cái)政政策主要體現(xiàn)在支出政策調(diào)整與稅收政策調(diào)整上。關(guān)于財(cái)政支出主要是從兩方面考慮：1，整體上支出是否要突破3%的赤字率？當(dāng)前背景下，我個(gè)人認(rèn)為要考慮突破3%赤字率并增發(fā)國債。2，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。今年各個(gè)地方的兩會(huì)已經(jīng)結(jié)束，這意味著財(cái)政預(yù)算也都做完了，但是突然發(fā)生了這個(gè)疫情，那么已經(jīng)做好的預(yù)算要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。例如，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中衛(wèi)生健康支出、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出占比肯定會(huì)增加。在稅收政策上，要著眼于降低企業(yè)成本，增加企業(yè)現(xiàn)金流，至少保證企業(yè)能夠在疫情沖擊下生存下來。

澎湃新聞：實(shí)施積極財(cái)政政策又會(huì)帶來什么壓力？

呂冰洋：今年財(cái)政會(huì)面臨較大的壓力。第一，應(yīng)對(duì)疫情帶來財(cái)政壓力。財(cái)政部公布，截至2月13日，各級(jí)財(cái)政投入805.5億元 ，中央財(cái)政投入127.9億元。這些支出用于疫情基建、設(shè)備和防護(hù)物資采購、疫情防控人員補(bǔ)助和醫(yī)療救治費(fèi)用補(bǔ)助、基層防疫經(jīng)費(fèi)等，估計(jì)整個(gè)疫情期間，應(yīng)對(duì)疫情的財(cái)政支出金額會(huì)在1000-1500億元。我們還有一系列的減稅政策，包括支持防護(hù)救災(zāi)、支持物資供應(yīng)、鼓勵(lì)捐贈(zèng)、支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)等四類政策，這些減稅政策將會(huì)帶來稅收減收，并且將持續(xù)發(fā)揮一段時(shí)間，全年減稅規(guī)模也會(huì)在5000億以上。支出增加與稅收減少的同時(shí)發(fā)生，財(cái)政上壓力肯定會(huì)很大。

其次，財(cái)政還面臨著保增長和建設(shè)小康社會(huì)的壓力。今年是全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官之年。地方兩會(huì)都已經(jīng)開完了，各地今年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)也定好了，疫情突如其來，要實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，財(cái)政政策就要發(fā)力，一方面要發(fā)揮它逆周期調(diào)節(jié)作用，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，要化解這次疫情可能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。我們一直堅(jiān)持赤字率不超過3%，但是經(jīng)濟(jì)下滑背景下，又面臨疫情沖擊，還是需要提高財(cái)政赤字率，擴(kuò)大財(cái)政支出并增發(fā)國債。

澎湃新聞：擴(kuò)大支出是否會(huì)引起債務(wù)負(fù)擔(dān)過重？這是長久之計(jì)嗎？您有什么好的建議？

呂冰洋：世界各國歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，很多國家突破了3%的約束。2008年世界金融危機(jī)發(fā)生后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家平均赤字率由2008的1.9%迅速上升到7.4%，之后逐年下降，到2013年后回落到3%。新興市場經(jīng)濟(jì)國家和拉美國家的平均赤字率則由2008年負(fù)值（財(cái)政盈余狀態(tài)）轉(zhuǎn)為正值。在今年形勢比較緊張，財(cái)政需要發(fā)揮作用時(shí)候，我們可以增發(fā)國債，用于彌補(bǔ)減稅增支帶來的財(cái)政缺口、用于疫情地區(qū)救助、用于彌補(bǔ)衛(wèi)生防疫系統(tǒng)的短板。

但是我們并不是說就要放松財(cái)政約束，越是財(cái)政赤字率提高的時(shí)候，越是要強(qiáng)調(diào)財(cái)政約束的重要性，避免未來出現(xiàn)的財(cái)政可持續(xù)性問題。我們可以考慮實(shí)行中長期預(yù)算的平衡，譬如建設(shè)中長期財(cái)政預(yù)算制度。這個(gè)從十八屆三中全會(huì)開始一直在提，借此機(jī)會(huì)我們就要推動(dòng)這方面改革，實(shí)現(xiàn)以5年為期的跨年度預(yù)算平衡。正好我們?cè)谧鍪奈逡?guī)劃，按照五年期要求動(dòng)態(tài)平衡赤字率不超過一定的值，而不是每年限定一個(gè)數(shù)字，這樣引入中長期預(yù)算，提高財(cái)政政策的靈活性。

另外，要多角度思考財(cái)政可持續(xù)性問題。一方面，我國債務(wù)余額逐年增長，財(cái)政還本付息壓力增大，例如財(cái)政債息支出占整個(gè)財(cái)政支出比例從2009年的2%提高到去年的3.5%，這幾年連續(xù)處于上升趨勢。另一方面，也應(yīng)看到，中國國情與其他國家不同，中國政府有大量的權(quán)益性資產(chǎn)，如根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2018年國有資本權(quán)益總額為58.7萬億元，再加金融資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)，中國政府抵抗風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力還是很強(qiáng)的。

澎湃新聞：針對(duì)目前中央和各地出臺(tái)的很多減稅降費(fèi)政策，您怎么看？減稅空間大嗎？

呂冰洋：總的判斷，積極財(cái)政政策減稅的空間并不大。因?yàn)閺?009年提出結(jié)構(gòu)性減稅政策到現(xiàn)在，政策上一直是在減稅的。雖然有些年份由于“金稅三期”工程實(shí)施，稅收征管加強(qiáng)導(dǎo)致稅收增加，但是總體看宏觀稅負(fù)處于不斷下降趨勢。2018年和2019年我國分別實(shí)行1.3萬億和2萬億以上的大規(guī)模減稅，減稅空間已經(jīng)不大。連續(xù)幾年大規(guī)模減稅導(dǎo)致財(cái)政收入下滑比較厲害，2019年全國財(cái)政收入增長3.8%，比2018年下降2.4個(gè)百分點(diǎn)，而其中地方級(jí)財(cái)政收入增長下降更厲害，2019年僅增長3.2%。這種情況下，加上已經(jīng)有的稅收優(yōu)惠政策，那么減稅空間肯定是有限的。

因此，我們不會(huì)再像去年一樣采取大規(guī)模的、普惠性的減稅，只能采取有針對(duì)性的減稅政策。減稅政策主要聚焦在兩個(gè)方向，一是針對(duì)疫情防控的政策，二是針對(duì)解決企業(yè)現(xiàn)金流的政策?，F(xiàn)金流緊張問題是企業(yè)目前面臨最困難的問題，要解決這個(gè)問題，除了財(cái)政政策外，貨幣政策和社會(huì)保障政策要一起發(fā)力。除了國家層面出臺(tái)一系列政策外，各地方針對(duì)中小企業(yè)也采取了一系列的稅收優(yōu)惠政策。

澎湃新聞：目前，地方公共預(yù)算中公共安全、公共衛(wèi)生支出比例如何？各地的預(yù)算是否留足了空間？未來當(dāng)如何調(diào)整？

呂冰洋：各省兩會(huì)期間都會(huì)公布《關(guān)于2019年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2020年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》，我們收集并分析了一下，發(fā)現(xiàn)只有15個(gè)省份部分公開了預(yù)算支出明細(xì)項(xiàng)目，其他省份沒有公布。這方面是需要改進(jìn)的，要讓公眾知道地方政府的錢花在了什么地方。

疫情突然發(fā)生，政府首先應(yīng)考慮動(dòng)用財(cái)政預(yù)備費(fèi)。按《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支。但我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在公布預(yù)算費(fèi)支出的13個(gè)省份中，預(yù)備費(fèi)平均是1.2%，有的甚至不到1%，可見各省普遍計(jì)提的預(yù)備費(fèi)比例是很低的。

除了預(yù)備費(fèi)外，各省災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出占財(cái)政支出的比平均設(shè)置在0.5%，2019年的決算也是占0.5%，今年的預(yù)算是參考往年的支出情況設(shè)定的。上海和北京設(shè)定的比較高，上海市為3%，北京市為2.5%。在公共衛(wèi)生健康支出方面，各省平均占財(cái)政支出的比重為8.1%，這和去年的初步?jīng)Q算保持平衡。而恰恰是疫情重災(zāi)區(qū)湖北省，預(yù)備費(fèi)、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理支出、公共衛(wèi)生健康支出均低于全國平均水平，這種情況下要么調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，要么要增加中央對(duì)湖北省轉(zhuǎn)移支付。

現(xiàn)在疫情在全國范圍爆發(fā)，需要我們反思：第一，各地方為什么計(jì)提預(yù)備費(fèi)比例普遍比較低？有的甚至低于《預(yù)算法》的最低規(guī)定》；第二，疫情沖擊下暴露出我們?cè)跒?zāi)害防治、城市應(yīng)急系統(tǒng)、公共衛(wèi)生、大眾健康等方面存在不少短板，我們之前設(shè)計(jì)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理？

澎湃新聞：財(cái)政支出結(jié)構(gòu)怎樣調(diào)整？如何提高財(cái)政支出效率？

呂冰洋：調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)際上是從去年就大力開展了，2019年為支持減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，兩會(huì)上要求全國一般性支出壓縮5%，7月份又進(jìn)一步要求力爭壓縮10%以上。在財(cái)政減稅增支壓力加大的背景下，財(cái)政要做的是在提質(zhì)增效上做文章。首先是要保障重點(diǎn)，據(jù)財(cái)政部劉昆部長強(qiáng)調(diào)，今年財(cái)政支出重點(diǎn)是要保障疫情防控經(jīng)費(fèi)的落實(shí)、支持脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成、加強(qiáng)污染防治和生態(tài)建設(shè)、推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、保障和改善民生。其次是要提高財(cái)政支出效率。如何提高？我們多年一直強(qiáng)調(diào)實(shí)行財(cái)政績效預(yù)算管理，但說起來容易做起來難，為提高績效預(yù)算管理又導(dǎo)致項(xiàng)目指標(biāo)分解、層層填表等問題。實(shí)際上，提高財(cái)政支出的透明度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督是提高財(cái)政支出效率的不二法門。

澎湃新聞：這次疫情暴露了許多短板，也引起反思，財(cái)政上有哪些需要改進(jìn)？

呂冰洋：這次疫情暴露了財(cái)政在推動(dòng)國家治理方面的一些短板，個(gè)人認(rèn)為，一方面財(cái)政政策要及時(shí)面對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢做出回應(yīng)，另一方面，要化危為機(jī)，積極推動(dòng)改革，借此機(jī)會(huì)把我們多年來想做而未做，或者開展緩慢的制度改革大事完成。

第一，建立中長期預(yù)算制度，實(shí)行跨期預(yù)算平衡，提高財(cái)政透明度，提高財(cái)政績效管理水平，這方面剛才講了。第二，要從根本上考慮公共物品和公共服務(wù)的提供者與提供方式問題。我們多年來形成一種理念，就是公共的事就是政府的事，政府的事就要通過財(cái)政資金來解決。實(shí)際上，不論是財(cái)政理論而各國實(shí)踐，公共物品和公共服務(wù)不是必然要由政府來提供，公共物品分為純粹公共物品和混合公共物品，理論上，純粹公共物品所占比例是很少的，絕大部分歸為是混合公共物品，在性質(zhì)上分別歸為俱樂部物品和公共池塘物品，這兩類公共物品在絕大多數(shù)情況下可以由私人部門來提供。如果混合物品和大量公共服務(wù)能讓私人部門提供，那么財(cái)政壓力就會(huì)減輕很多。這樣既可以給社會(huì)松綁，激發(fā)社會(huì)參與公共治理積極性，又給政府卸了不少擔(dān)子，何樂而不為呢？例如，在此次疫情期間，可以看到很多社會(huì)組織、民間團(tuán)體、企業(yè)、志愿者發(fā)揮了積極作用，而湖北紅十字會(huì)在這次疫情救助中的工作反而并不理想。私人部門有熱情、有資金、有經(jīng)驗(yàn)，可以通過合理的制度設(shè)計(jì)，讓他們?cè)诮逃?、科技、醫(yī)療、污染防治、公共交通等領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。這就需要一系列更深入的改革，其實(shí)就是要調(diào)整政府與市場關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系，給社會(huì)松綁，政府由社會(huì)的大家長角色變?yōu)樯鐣?huì)的參與者角色。這就需要我們把十八屆三種全會(huì)、十九大與十九大四會(huì)強(qiáng)調(diào)的國家治理方面的改革堅(jiān)定不移地推進(jìn)下去，向改革要活力，向改革要發(fā)展。

澎湃新聞：中央和地方財(cái)政關(guān)系一直是財(cái)政改革的重難點(diǎn)，目前的形勢下要怎樣推進(jìn)？您有哪些建議？

呂冰洋：經(jīng)濟(jì)形勢往上走的時(shí)候，改革是比較容易進(jìn)行的。在當(dāng)前背景下，中央地方財(cái)政關(guān)系改革上可以按暫停鍵。政府間財(cái)政關(guān)系改革主要包括：一個(gè)是財(cái)權(quán)方面改革，另一個(gè)是事權(quán)與支出責(zé)任方面改革。財(cái)權(quán)改革主要集中體現(xiàn)在中央與地方稅收分享方法改革與地方稅建設(shè)問題，這方面改革會(huì)影響到地方財(cái)力保障、地區(qū)平衡、地方積極性發(fā)揮方向等問題，可以說牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革并不容易。當(dāng)前財(cái)權(quán)劃分還是主要強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性，因此財(cái)權(quán)劃分改革可以暫時(shí)不動(dòng)。就事權(quán)與支出責(zé)任方面改革而言，這幾年改革推進(jìn)速度很快，分別就基本公共服務(wù)領(lǐng)域、教育、科技、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域進(jìn)行了改革，每項(xiàng)改革均會(huì)影響到地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，當(dāng)前背景下可以暫緩這方面改革。