同為互聯(lián)網(wǎng)大國，中美兩國網(wǎng)約車市場需求、技術基礎類似，產業(yè)形態(tài)也一度相近，網(wǎng)約車在兩國出現(xiàn)之初，都處于政策法規(guī)不明的“灰色地帶”，新業(yè)態(tài)與既有治理框架之間產生“監(jiān)管斷裂”。一段時間發(fā)展后，兩國都出臺了監(jiān)管政策，其監(jiān)管實踐的差別，正對兩國網(wǎng)約車業(yè)態(tài)起著不同的塑造作用。

新冠疫情肆虐期間，大眾出行驟減，網(wǎng)約車行業(yè)沉寂，首都北京的司機甚至稱“車比人多”。如果從共享經(jīng)濟本意出發(fā)，共享出行行業(yè)的停頓，最多不方便人們出行，但在中國網(wǎng)約車的行業(yè)語境中，疫情對司機的影響恐怕大于乘客，即一批靠網(wǎng)約車為生的司機和為網(wǎng)約車行業(yè)提供汽車租賃服務的中介公司，可能因此疫而陷入困頓。過高準入標準對中國網(wǎng)約車業(yè)態(tài)的“不成功塑造”，正逐步顯現(xiàn)。

一、美中網(wǎng)約車監(jiān)管區(qū)別

首先，如何監(jiān)管，是“另起爐灶”還是“類出租”？

2013年9月，美國加州公用事業(yè)委員會通過立法方式，將以優(yōu)步為代表的新興出行方式歸為既有的“基于合同的客運承運人”業(yè)態(tài)的一種，為其專設“交通網(wǎng)絡公司”（TNCs）下位概念，并出臺首部包含28條規(guī)則的監(jiān)管條例。

按照加州定義，TNC是以獲取報酬為目的，通過互聯(lián)網(wǎng)應用或平臺連接乘客和私家車，提供交通服務的法人公司、合伙企業(yè)、個體或其他形式的企業(yè)組織。加州認為，TNC既不是傳統(tǒng)的電話約租車，也不是非營利性合乘（或稱拼車），而是新型“約租車”，因而應采取有別于傳統(tǒng)的立法和監(jiān)管。隨著TNC業(yè)務在全美迅速擴張，加州的監(jiān)管思路和框架復制至全美各州，成為事實上的美國TNC行業(yè)監(jiān)管意見。

2016年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，將出租車區(qū)分為巡游、網(wǎng)約兩種，支持兩類出租車統(tǒng)籌、錯位、差異化發(fā)展，首次在政策上承認了網(wǎng)約車的合法地位。

同月，工信部等7部委頒行《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（下稱“暫行辦法”），將網(wǎng)約車經(jīng)營服務定義為“以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動”，主張“有序發(fā)展網(wǎng)約車”。此后，各地政府出臺的監(jiān)管辦法，延續(xù)“類出租”監(jiān)管思路。

其次，誰來監(jiān)管，是集約立法還是“群龍治水”？

美國傳統(tǒng)出租車的管理權一直掌握在各郡、市基層政府手中，聯(lián)邦和州無權管轄?？?、市立法繁雜，導致州內跨區(qū)執(zhí)業(yè)合規(guī)困難。

2013年以來，行業(yè)通過游說促動各州立法，將針對TNC的監(jiān)管權集中在州府，并確保州法對郡、市立法優(yōu)先，保證TNC免于在各郡、市注冊的麻煩，并確保州內跨區(qū)執(zhí)業(yè)自由。特例在于，紐約、賓夕法尼亞、馬里蘭、內華達四州通過立法，分別為州內核心城市紐約市、費城、巴爾的摩、拉斯維加斯保留了一定監(jiān)管權。由此，美國形成了“以州為主、郡市為輔”的集約化網(wǎng)約車監(jiān)管格局。

中國網(wǎng)約車市場由11個部委和各地方政府協(xié)同監(jiān)管，體現(xiàn)出“條塊結合”的傳統(tǒng)治理思路。在“條”側，根據(jù)暫行辦法，監(jiān)管部門包括交通運輸、公安、網(wǎng)信等11家部委。在“塊”側，各地政府根據(jù)暫行辦法制定本地網(wǎng)約車管理細則。實踐中，地市一級監(jiān)管細則成為一線主要執(zhí)法依據(jù)，導向了監(jiān)管的碎片化。

二、不同監(jiān)管塑造不同業(yè)態(tài)

網(wǎng)約車監(jiān)管大致包括兩部分：一是準入許可，著眼產業(yè)創(chuàng)新和市場需求；二是事中與事后監(jiān)管，側重城市治理與公共安全。從中美實踐看，美國側重于后者，準入環(huán)節(jié)寬松，中國則兩者皆重，尤其是高準入標準，已對網(wǎng)約車業(yè)態(tài)產生實質影響。

首先，高準入標準致中國網(wǎng)約車“業(yè)態(tài)偏移”。

美國各州對網(wǎng)約車行業(yè)的準入，通常是“對平臺不對人”，即只需要TNC平臺購買運營牌照，不對司機或車輛另行準入許可。

如最早的加州立法要求TNC平臺繳納1000美元的注冊費即可運營，其為TNC設定的28條監(jiān)管規(guī)則始終聚焦司乘安全、事故處置與保險費用等核心事項，涵蓋司機犯罪背景篩查、對毒品與酒精“零容忍”、強制購買商業(yè)險、司機年滿21歲等事項。

2014年以來，美國各州均通過了針對TNC的行業(yè)立法。此后，各州根據(jù)需要，繼續(xù)以增補法案方式修補既有立法，增補內容仍聚焦乘客安全與司機權益，如加州“2986號議會法案”要求平臺向用戶披露更多的司機信息。

中國的暫行辦法要求網(wǎng)約車經(jīng)營者、汽車和駕駛員分別取得網(wǎng)絡預約出租汽車的經(jīng)營許可證、運輸證以及駕駛員證。各地細則更為具體，多個城市在車輛能源種類、車牌、排氣量、發(fā)動機功率等方面做出繁瑣的限制，駕齡要求普遍高于美國。

2016年以來的重監(jiān)管，使中國網(wǎng)約車業(yè)態(tài)發(fā)生了偏移：多地網(wǎng)約車運輸證辦理只對公不對私，即只有將車輛過戶到中介公司或從中介公司提車才能辦理運輸證，且登記為營運車輛將導致保險成本翻倍，多數(shù)私家車不堪負重，只能退出運營；多地細則對車輛能源種類、新舊程度、價格性能過度要求，致部分不達標存量車退出。多方面要素綜合作用下，大眾對網(wǎng)約車業(yè)態(tài)偏移的直觀體驗是：網(wǎng)約車更像出租車了，“打車難”回潮了。

在傳統(tǒng)運力逐步退出、新增運力合規(guī)門檻高的背景下，一批租賃類中介企業(yè)興起。這些企業(yè)以自有資金或融資租賃方式購置車輛，輾轉取得“網(wǎng)約車運輸證”，再將車輛以“以租代購”方式出租給具備“網(wǎng)約車駕駛員證”的駕駛員從事網(wǎng)約車經(jīng)營。具體而言：司機與租賃公司以“首付（通常2-3萬）+月供（通常3000-6000元）”模式訂立“租車合同”；租賃公司幫助司機“接入平臺”；司機在合同期內履行出車義務以償付月租、管理費，租賃公司則以收租還購車月供；租賃合同到期后，司機獲得車輛所有權。

此一模式緩解了傳統(tǒng)私家車退出后行業(yè)運力不足的問題，并衍伸出“專職司機租車開網(wǎng)約車”的新業(yè)態(tài)。

風險在于，新進司機多靠網(wǎng)約車為生，通過勞動來償還月租，而一旦行情不好或遭遇類似新冠疫情這樣的黑天鵝事件，收入銳減但月租分毫不減，司機可能破產，租賃公司也可能蒙受損失。此外，部分租賃公司以“接入平臺”或“保底收入”進行虛假宣傳，誘騙司機簽訂合同，行賣車之實。

其次，高監(jiān)管壓力致中國網(wǎng)約車光環(huán)褪散。

安全管理上，2014年以來，美國、印度等地出現(xiàn)多起優(yōu)步司機性騷擾、槍擊案件，影響惡劣，TNC行業(yè)通過加強司機背景篩查、新增“一鍵報警”功能等舉措，重塑出行安全體系。中國鄭州空姐案和溫州少女案發(fā)生后，順風車安全問題引發(fā)熱議，相關部門在加大順風車治理的同時，也突出強化了網(wǎng)約車安全監(jiān)管。

車輛數(shù)量上，美國不對網(wǎng)約車總量設限，但部分交通壓力較大且有監(jiān)管權的城市通過立法方式限制平臺車輛增長。中國則對網(wǎng)約車實施“總量控制”，截至2018年底，全國共發(fā)放網(wǎng)約車運輸證約45萬張，京、滬等一線城市發(fā)放量（均不到1萬張）低于紐約、舊金山（均4萬輛以上）。隨著監(jiān)管趨嚴，中國網(wǎng)約車退出量逐步增加。

定價機制上，美國不對網(wǎng)約車運價設限，部分城市通過征收道路使用稅、擁堵費方式反哺地方公共交通與基礎設施建設。中國則規(guī)定，網(wǎng)約車平臺不得“以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序”，重慶等多地要求網(wǎng)約車定價高于傳統(tǒng)出租車。受高價租車等因素影響，部分地區(qū)司機月入不足償還車輛租金的情況已經(jīng)出現(xiàn)。

能源種類上，美國多州倡議TNC使用清潔能源車輛，但多不具備強制執(zhí)行權。目前，僅加州獲得美國環(huán)境保護署授權，可要求加州TNC必須使用清潔能源車輛。相較之下，中國推廣新能源網(wǎng)約車具有強制性，如廣州、昆明、沈陽、鄭州等十余城市的網(wǎng)約車細則要求新增網(wǎng)約車必須為新能源車輛，這對部分傳統(tǒng)能源車輛構成了歧視。

總體而言，2016年以來，中國網(wǎng)約車行業(yè)競爭加劇、補貼退潮，司機工作壓力偏大，收入水平下降，勞務風險提升，注銷退出運營情況增加。簡言之，網(wǎng)約車業(yè)態(tài)已經(jīng)發(fā)生嬗變。

三、思考中國網(wǎng)約車監(jiān)管模式

與社交、電商等網(wǎng)絡平臺不同，網(wǎng)約車定位于出行，運營環(huán)境復雜，牽涉交通擁堵、公共安全等敏感議題，監(jiān)管理當慎重。但慎重監(jiān)管不代表重度監(jiān)管，仍應尊重市場需求和行業(yè)規(guī)律，輕重有度，將監(jiān)管資源用在刀刃上。一味重監(jiān)管，反可能使網(wǎng)約車行業(yè)面臨如下風險：

第一，“以租代購”野蠻生長影響產業(yè)鏈穩(wěn)定。

一則網(wǎng)絡媒體的報道稱，蘇州一名九零后網(wǎng)約車司機去年10月與某租賃公司簽訂“租車合同”，該公司卻遲遲未幫其接入平臺，這名司機數(shù)月無法出車，但每月仍需繳付租金，因一旦違約就無法拿回首付，最終在2月間跳樓自殺。疫情當前，網(wǎng)約車司機今年第一季度收入將銳減，租賃公司面臨的金融風險也隨之抬升，從長期看易引發(fā)供給側風險，影響網(wǎng)約車整體產業(yè)鏈穩(wěn)定。

需要說明的是，一刀切叫?！耙宰獯彙保⒎墙鉀Q問題的有效對策。去年以來，貴陽、西安等地叫?！耙宰獯彙?，但這對已經(jīng)背負了租金壓力、靠網(wǎng)約車謀生的司機群體不公。歷史地看，“以租代購”興起，恰是因上述暫行辦法對網(wǎng)約車車輛、駕駛員設置了過高的準入門檻所致。

第二，業(yè)態(tài)逐步背離“共享出行”的初衷。

中國網(wǎng)約車的尷尬地位在于：網(wǎng)約車承載了出租車行業(yè)改革的重任，但其合法化的前提是無限趨近于傳統(tǒng)巡游出租車。其隱性邏輯是，巡游出租車業(yè)態(tài)可以調整，但不能顛覆，而調整與顛覆的分界，就在于是否真正鼓勵既有私家車運力投入營運。

但以共享精神為核心的網(wǎng)約車業(yè)態(tài)，初衷在于調動閑置資源以解決城市私家車使用強度偏高的問題。而自重監(jiān)管措施出臺以來，兼職司機與存量車輛退出，而專職司機與新車涌入，這顯然并非調動閑置資源，而是在供給側做了不恰當?shù)募臃?，遠離了以共享、自由為核心要義的“零工經(jīng)濟”本意。

第三，網(wǎng)約車重監(jiān)管對傳統(tǒng)行業(yè)數(shù)字化轉型可能產生消極暗示。

此次疫情提醒世人，互聯(lián)網(wǎng)技術對治理體系現(xiàn)代化建設極為關鍵，傳統(tǒng)產業(yè)的數(shù)字化轉型勢在必行。網(wǎng)約車行業(yè)作為天然的“產業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”形態(tài)，其重度監(jiān)管模式的一個消極暗示在于：如果出行領域的數(shù)字化轉型尚且如此艱難，那么在技術壁壘與監(jiān)管壓力更為突出的金融、醫(yī)療、制造業(yè)等領域，任何關于“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)產業(yè)”的實踐，都將是一場苦旅。

縱觀中美網(wǎng)約車監(jiān)管，只有回應行業(yè)發(fā)展，同時考慮網(wǎng)約車所具有的公共屬性，既正視互聯(lián)網(wǎng)平臺效應，又兼顧傳統(tǒng)行業(yè)的既有規(guī)則，才談得上合理監(jiān)管。

四、建言中國網(wǎng)約車行業(yè)改革

首先，尊重行業(yè)，放寬準入，堅持保護弱者立場，變“審批管理”為“綜合服務”。眼下正值深化簡政放權、優(yōu)化服務改革關鍵期，網(wǎng)約車的“三證”辦理固然規(guī)范了市場，但也暴露出業(yè)態(tài)遭扭曲、供給與需求錯配、勞動者權益遭侵害的問題。下步，監(jiān)管要從“形式正義”走向“內容正義”，正視市場需求，加強對政策的跟蹤評估和公平性審查，合理調整行業(yè)準入，變“審批管理”為“綜合服務”，平衡好市場需求、產業(yè)發(fā)展和勞動者權益。

其次，抓住個別、放開多數(shù)，整合分散的監(jiān)管格局，降低行業(yè)合規(guī)成本。傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)嚴格屬地管理，主要因其缺乏現(xiàn)代化治理手段，而網(wǎng)約車扎根于大數(shù)據(jù)與移動互聯(lián)時代，平臺具備整合不同區(qū)域市場供給與需求的能力，亦能通過大數(shù)據(jù)、人工智能等科技對車輛和司機形成有效約束，綜合治理能力遠勝傳統(tǒng)出租車行業(yè)?？煽紤]以省或者經(jīng)濟帶為監(jiān)管單位，統(tǒng)一區(qū)域內監(jiān)管，防止“各自為戰(zhàn)”。針對京滬等一線城市，應慎重考慮需求與供給平衡，避免動輒訴諸“防止擁堵”等單一價值而采取“京人京牌”等非必要限定措施。

最后，堅持政務公開與數(shù)據(jù)開放，傾聽產學兩界聲音，增強監(jiān)管決策的科學合理性。面對新興事物，管理者經(jīng)驗有限，市場需求、出租車行業(yè)反彈、擁堵與污染治理、隱私保護、平臺倫理等現(xiàn)實問題若得不到充分討論，易導致決策的片面化。建議將網(wǎng)約車平臺、傳統(tǒng)出租車行業(yè)、高校智庫等部門充分納入網(wǎng)約車監(jiān)管體系建設中，堅持開放決策、科學決策，促進國家、城市間監(jiān)管經(jīng)驗互流互通，以打造更合理、更具國際競爭力的網(wǎng)約車監(jiān)管體系。