適用免罰清單以來，上海市針對輕微違法違規(guī)行為作出不予行政處罰決定1461件，1400余家企業(yè)因此受益。江蘇、山東、天津等多地紛紛出臺當(dāng)?shù)匕姹镜拿饬P清單制度，探索輕微違法行為容錯糾錯機(jī)制，助力包容審慎監(jiān)管——

光明日報9月5日消息，作為上海市科技企業(yè)發(fā)展和科技創(chuàng)新活動的重要集聚區(qū)，徐匯區(qū)虹梅地區(qū)活躍著大量科技型、創(chuàng)新型企業(yè)，尤以中小企業(yè)居多。

這些企業(yè)“初出茅廬”、活力無限，也因設(shè)立時間短、合規(guī)意識和能力較弱等，容易觸犯法律紅線。去年，虹梅地區(qū)一家科技公司就被人舉報，稱其銷售某款產(chǎn)品時使用了“專利技術(shù)產(chǎn)品”等用語，但未標(biāo)明專利號和專利種類。

文匯報 圖

“根據(jù)廣告法的有關(guān)規(guī)定，該行為最高可處10萬元罰款?！毙靺R區(qū)市場監(jiān)管局濱江（龍華）市場監(jiān)管所副所長鄧天表示。該局執(zhí)法人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司提供的專利證書等顯示，其產(chǎn)品確系專利產(chǎn)品。且公司已迅速整改，把專利號和專利種類及時進(jìn)行了標(biāo)注。最終，依據(jù)免罰清單，該公司得以免于處罰。

“如果受罰，將給企業(yè)信用帶來嚴(yán)重影響，風(fēng)投在盡職調(diào)查時估計(jì)就泡湯了，上市更不敢想了。這次不予處罰也是一個提醒，督促我們在今后更好地做好合規(guī)工作?！痹谠摴痉ǘù砣丝磥恚懊饬P清單出臺，是一場及時雨”。

2019年3月，上海市推出《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，34項(xiàng)市場主體的輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為被免于行政處罰，這是全國首個省級跨領(lǐng)域輕微違法行為免罰清單。

如今，免罰清單已在全國多地落地。江蘇、山東、天津等地紛紛出臺當(dāng)?shù)匕姹镜拿饬P清單制度，探索建立市場主體輕微違法行為容錯糾錯機(jī)制。行政執(zhí)法不再動輒“一罰了之”，一場有溫度的執(zhí)法變革正在進(jìn)行。

1.精細(xì)化執(zhí)法包容“無心之失”

“先生，我們接到舉報，你無照經(jīng)營，我們要依法作出處罰?！?/p>

“可我明明有營業(yè)執(zhí)照啊，經(jīng)營日期從明天起算，我只是提早一天開業(yè)，發(fā)發(fā)傳單，也沒有賺到什么錢?！?/p>

“抱歉，那也屬無照經(jīng)營。按照《無證無照經(jīng)營查處辦法》第13條的規(guī)定，考慮到違法情節(jié)輕微，處以罰款1000元。按照第15條的規(guī)定，你還要被記入信用記錄，并依法公示?！?/p>

…………

這一幕行政執(zhí)法的場景，對于一些中小企業(yè)和個體工商戶來說并不陌生。

廠房空調(diào)往外滴水要罰，小店老板換人沒來得及備案要罰，餐館服務(wù)員衣著不整潔要罰，一把椅子擋住了賓館疏散通道要罰……一些企業(yè)和業(yè)主因一時“無心之失”而招致“一處受罰、處處受限”，讓他們“有苦說不出”。

法治是最好的營商環(huán)境。2019年來，上海先后出臺《上海市進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境實(shí)施計(jì)劃》和《上海市全面深化國際一流營商環(huán)境建設(shè)實(shí)施方案》，均明確提出探索包容審慎監(jiān)管，對輕微違法違規(guī)行為依法免罰。

“習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，精細(xì)劃分輕微違法行為，對市場主體依法不予處罰，正是對精細(xì)化管理要求的實(shí)踐。”上海市司法局副局長羅培新表示。

市場監(jiān)管部門與企業(yè)打交道最為密切，對企業(yè)需求的感知也最為確切。起草首個免罰清單的調(diào)研中，上海市司法局和市場監(jiān)管局等發(fā)現(xiàn)，大部分輕微違法行為的主體都是中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)。它們大都設(shè)立時間不長，初次違法多是無心之失，一旦被罰會對企業(yè)未來經(jīng)營發(fā)展帶來負(fù)面影響。如能免予處罰，有助于降低企業(yè)的制度性交易成本。

經(jīng)過調(diào)研、起草等環(huán)節(jié)后，2019年3月，上海市司法局、市場監(jiān)管局、應(yīng)急管理局聯(lián)合發(fā)布《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，涉及市場監(jiān)管（工商、質(zhì)量技監(jiān)、食品安全）、消防等行政執(zhí)法領(lǐng)域。此后，上海市司法局又聯(lián)合有關(guān)部門出臺了《文化市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》《生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為免罰清單》。

在首份免罰清單推出一年半之際，8月25日，上海市優(yōu)化營商環(huán)境法治保障共同體、司法局、民防辦、城管局共同召開新聞發(fā)布會，推出《民防領(lǐng)域市場輕微違法違規(guī)行為免罰清單》和《城市管理輕微違法違規(guī)行為免罰清單》。至此，上海市已推出5份免罰清單。

據(jù)介紹，截至8月18日，上海市共適用免罰清單作出不予處罰決定1461件。免罰案件分布在全市各區(qū)，涉及除尚未實(shí)施的城管免罰清單外其余4份免罰清單的各個執(zhí)法領(lǐng)域。1400余家企業(yè)受益，其中既包括大量小微企業(yè)，也不乏上市公司。

2.免罰并不是“法外開恩”

在很多人看來，違反了法律就要受到懲處，對違法行為“網(wǎng)開一面”，是否意味著“法外開恩”？

行政處罰法是我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。中國政法大學(xué)法治政府研究院院長王敬波介紹，該法確定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷執(zhí)照以及行政拘留等。同時，該法第27條第2款規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。“這是一個原則性規(guī)定，具體哪些情況不予處罰，需要執(zhí)法人員進(jìn)行裁量?！?/p>

羅培新表示，實(shí)踐中，行政執(zhí)法單位尤其是一線執(zhí)法人員缺乏明確的指引依據(jù)，在適用上述條款時經(jīng)常存在“顧慮”。執(zhí)法實(shí)踐中容易“一刀切”，對輕微違法行為按照某一單行行政法規(guī)確定的最低處罰內(nèi)容進(jìn)行處罰。這既給企業(yè)帶來“不痛快”，也耗費(fèi)了執(zhí)法單位大量的人力、物力。

據(jù)了解，此次上海出臺的民防免罰清單共明確11項(xiàng)免罰事項(xiàng)，主要屬于當(dāng)事人無主觀故意、違法行為影響較小、首次被發(fā)現(xiàn)且及時整改的情況；而城管免罰清單共明確12項(xiàng)免罰事項(xiàng)，主要是危害較輕的違法行為種類中首次被發(fā)現(xiàn)、沒有造成危害后果且及時改正的情況。

從事一線執(zhí)法多年，鄧天認(rèn)為免罰清單的出臺，對執(zhí)法人員而言，“是一次減負(fù)、松綁”?！耙郧皽p輕處罰和免于處罰，會擔(dān)心被扣上‘不作為’的帽子。免罰清單出臺后，從制度層面給執(zhí)法人員增強(qiáng)了底氣，讓執(zhí)法人員敢于也愿意給企業(yè)免罰?！编囂煺f。

王敬波認(rèn)為，免罰清單能夠讓一線執(zhí)法人員對免罰標(biāo)準(zhǔn)更加清晰明了，也是對包容審慎監(jiān)管原則的具體踐行。“行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管過程中避免過度或者是生硬的監(jiān)管方法，不再‘為罰而罰’，市場主體能感知到更多的尊重，給他們帶來更大的發(fā)展空間?！?/p>

3.人性化執(zhí)法謹(jǐn)防“積小錯釀大禍”

免罰清單推出以來，社會上也存在質(zhì)疑——“對企業(yè)免罰了，會不會縱容違法，甚至‘積小錯釀大禍’”？

對此，羅培新告訴記者，行政執(zhí)法面向所有行政違法行為，而免罰僅針對其中很小的一部分。有的違法行為就不存在“輕微”情形，如“用非食品原料生產(chǎn)食品”“擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物”等。

“即使是對有‘輕微’情形的違法行為，免罰的也僅是其中很少的一部分?！绷_培新解釋，違法行為按情節(jié)大致可分為較輕、一般、較重三類。免罰針對的，僅是從情節(jié)較輕中進(jìn)一步劃分出來的一小部分情節(jié)輕微、及時糾正且沒有造成危害后果的。如，對“單位或個人使用未經(jīng)驗(yàn)收的民防工程”的違法行為，免罰的僅是“使用的面積所占比例不超過民防工程建筑面積的3%，首次被發(fā)現(xiàn)，責(zé)令限期改正后及時改正，且沒有造成危害后果”這種情形。

免罰清單既要將確實(shí)屬于情節(jié)輕微、依法依規(guī)可免罰的行為具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，又不能讓其成為企業(yè)逃避處罰的借口。據(jù)了解，免罰清單出臺以來，上海市市場監(jiān)管局等部門分別采取了一系列措施，指導(dǎo)、監(jiān)督基層執(zhí)法單位和執(zhí)法人員嚴(yán)格實(shí)施免罰清單。如，組織執(zhí)法人員培訓(xùn)，解讀免罰清單內(nèi)容和實(shí)施要求；出臺實(shí)施指導(dǎo)文件，進(jìn)一步明確職責(zé)和實(shí)施程序；改造信息化辦案系統(tǒng)，固化工作流程，強(qiáng)化工作監(jiān)督等。

“處罰與教育相結(jié)合原則”是行政處罰法的重要原則。王敬波指出，輕微違法行為雖然可以免罰，但其實(shí)質(zhì)仍是一種違法行為，行政機(jī)關(guān)需要通過批評教育、指導(dǎo)約談等方式，促進(jìn)企業(yè)提高合規(guī)意識，開展守法經(jīng)營。對此，免罰清單也予以了明確規(guī)定。

人性化執(zhí)法的正面效應(yīng)正在上海不斷顯現(xiàn)。有的企業(yè)建立了員工定期學(xué)習(xí)制度，有的企業(yè)擴(kuò)充了合規(guī)審查內(nèi)容，有的企業(yè)購買了相關(guān)法律解讀進(jìn)行學(xué)習(xí)。在過去一年世界銀行全球營商環(huán)境評估中，很多受訪企業(yè)表示，免罰清單提升了法治獲得感，企業(yè)更愿意放心投資、安心經(jīng)營。

4.為企業(yè)提供更加寬容的制度環(huán)境

4月10日起，《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》開始施行。條例規(guī)定，“本市建立健全市場主體輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為包容審慎監(jiān)管制度，明確輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的具體情形，并依法不予行政處罰”。這意味著，免罰清單已經(jīng)上升為法律制度層面，不再是“權(quán)宜之計(jì)”。

今年來，疫情給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來較大沖擊，圍繞堅(jiān)持包容審慎監(jiān)管，營造良好營商環(huán)境，助力企業(yè)度過時艱、釋放活力，各地紛紛出臺硬招實(shí)招，免罰清單制度進(jìn)入各地的視野中。

今年2月，江蘇省蘇州市監(jiān)察委、蘇州市司法局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范涉企輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為從輕減輕行政處罰的實(shí)施意見》，要求市級各行政執(zhí)法主管部門推出本系統(tǒng)內(nèi)的免罰、輕罰清單。

統(tǒng)計(jì)顯示，截至6月底，蘇州各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共辦理涉企不予行政處罰案件5780件，涉及金額3.14億元；從輕行政處罰案件678件，涉及金額4096萬元；減輕行政處罰案件150件，涉及金額1.04億元。

在清單實(shí)施過程中，蘇州一方面運(yùn)用政策輔導(dǎo)、行政建議、警示告誡等柔性執(zhí)法方式，將親商理念融入對企業(yè)的行政指導(dǎo)，另一方面準(zhǔn)確把握法治底線，對于觸及安全底線、環(huán)保底線、食品安全、疫情防控等惡意違法行為，嚴(yán)肅查處問責(zé)。

5月8日，《天津市市場監(jiān)管領(lǐng)域免罰清單》頒布實(shí)施。天津市市場監(jiān)管委有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，免罰清單并不是免予處罰的全部情形，不意味著免罰清單之外的違法行為不能免罰；免罰清單未列明的違法行為，符合法定不予處罰條件的，同樣應(yīng)免予處罰。

6月1日，《山東省輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項(xiàng)清單》實(shí)施，“打包”對267項(xiàng)違法行為事項(xiàng)不予處罰，對19項(xiàng)違法行為事項(xiàng)減輕處罰。

清單實(shí)施僅兩個月，山東濟(jì)寧各級行政執(zhí)法部門適用“免罰清單”不予處罰案件895個，899家市場主體因此受益。濟(jì)寧市司法局負(fù)責(zé)人表示：“免罰和輕罰清單的實(shí)施，在幫助企業(yè)的同時也減少了執(zhí)法爭議，提高了執(zhí)法效率，顯著提升了執(zhí)法效能?！?/p>

據(jù)悉，有關(guān)部門目前正在起草全國范圍內(nèi)的免罰清單。清單出臺后，將為優(yōu)化法治化營商環(huán)境再添助力。

（原題為《免罰清單，一場有溫度的執(zhí)法變革》）