為嚴守18億畝耕地紅線，我國實行耕地占補平衡制度，占多少補多少。然而，這個政策卻在一些地方被濫用，削山造地、占優(yōu)補劣、弄虛作假等種種造地亂象迭出。半月談記者調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，造地賣指標成了一些縣區(qū)的生財之道，并由此催生出一種畸形的“毀林造地財政”。

耕地關(guān)乎糧食安全，林地關(guān)系生態(tài)安全。受訪干部專家表示，一些地方算經(jīng)濟賬不算生態(tài)賬、重耕地指標不重耕地質(zhì)量，是土地財政依賴癥的新變種，不僅變相侵蝕了耕地紅線，也破壞了生態(tài)紅線，這股歪風必須剎住。

1.山上毀林造地，地里重新種樹

當下，一些地方正出現(xiàn)一股造地沖動，通過土地開發(fā)整理新增耕地面積動輒是任務(wù)量的幾倍甚至十幾倍。不少新增的耕地都在山上，一些項目在選址立項、施工驗收、耕種管護等環(huán)節(jié)亂象叢生。

在南方某地采訪時，半月談記者看到路旁立著一塊“國家森林防火綜合治理項目”的標牌，但不遠處一大片山坡已被開墾成階梯狀，并鋪設(shè)了水渠，大面積黃土裸露，與附近的山林形成鮮明反差。附近村民說，過去山上有松樹、杉樹，郁郁蔥蔥，近年來當?shù)卣猛谕翙C把這里推成耕地，但“新造的地里玉米、土豆都難長，更不要說種糧了”。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對一些殘次林地等經(jīng)評估認定后可統(tǒng)籌納入土地整治范圍，但在實際操作中，一些地方大打“擦邊球”。中部某省林業(yè)局一位副局長說，一些林地不允許也不適宜開墾耕地，但有的地方在未向林業(yè)部門報批的情況下就違法毀林開墾，造出來的耕地質(zhì)量堪憂。

國務(wù)院辦公廳今年9月下發(fā)通知，要求堅決制止各類耕地“非農(nóng)化”行為。然而，一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地，由于耕作條件較差，難以用于糧食生產(chǎn)，有的重新種上了樹。

中部某縣自然資源局局長在接受采訪時說，近年來縣里工業(yè)發(fā)展、房地產(chǎn)開發(fā)等占用耕地4000多畝，大多是縣城周邊的優(yōu)質(zhì)地塊，造出來的地則大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)山上。半月談記者在一個山林造地現(xiàn)場看到，從地面到山頂被開墾成10多級的階梯狀耕地，有的因為缺水而龜裂，有的種上了杉樹、油茶樹等。

一些地方造地沖動背后，是耕地占補平衡指標交易帶來的“收益誘惑”，地方政府將造地作為生財之道，催生出一種畸形的“毀林造地財政”。一些基層干部給半月談記者算了造地中的三筆財政“收支賬”。

第一筆賬：買指標不如造指標。

中部某縣距省會僅40余公里，近年來因工業(yè)園區(qū)、重大項目建設(shè)等力度加大，供地難問題日益突出。當?shù)刈匀毁Y源局負責人介紹，前些年縣里曾花三四萬元一畝的價格到外地購買耕地占補平衡指標，后來指標價格越漲越高，達到七八萬元一畝，而縣里造地一畝成本僅五六千元。半月談記者了解到，從2017年開始，該縣明確提出“造地提速”，造地中不惜大面積毀林開墾，規(guī)模上萬畝。

第二筆賬：賣指標堪比賣地。

造地的更大收益來自賣指標。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一些地方難以在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在市域或省域內(nèi)按照一定價格進行調(diào)劑補充。

半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方新增耕地面積遠超本地占補平衡需要，如南方某縣一年的土地開發(fā)任務(wù)為1200畝，實際使用的占補平衡指標約300畝，但當?shù)囟嗟臅r候一年造地7000多畝，目前剩余占補平衡指標達1萬多畝。當?shù)刈匀毁Y源局負責人說，造一畝地投入8000多元，異地交易價格卻高達9萬元，當?shù)刈疃嘁荒曩u了近3000畝指標，創(chuàng)收約2.7億元，占當年全縣財政收入的1/10。

據(jù)了解，當前一些地方旱地指標交易價格約8萬元/畝，水田指標約13萬元/畝，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的土地增減掛鉤結(jié)余指標則超過20萬元/畝。中部某縣2019年通過實施全域土地綜合整治項目，新增耕地1萬余畝，當年占補平衡指標款收益達4.5億元，占財政收入的1/5。

在巨大收益誘惑下，一些地方將造地作為培植財源的重要手段，寫入政府工作報告、財政部門工作計劃，提出“積極與土地指標緊缺地區(qū)聯(lián)系”，有的縣借此一年創(chuàng)收10多億元。有地方政府明確提出，“積極向土地要收入”，聚力土地增減掛鉤、園地開發(fā)、土地整理等財源項目建設(shè)，克服財政嚴重趨緊的壓力。

第三筆賬：建高標準農(nóng)田不如削山造地。

針對以往補充耕地中存在的問題，原國土資源部2017年曾下發(fā)通知，要求各地在占補平衡管理中更加注重生態(tài)保護，從過去以開發(fā)為主調(diào)整為以土地整治建設(shè)高標準農(nóng)田為主，嚴格控制成片未利用地開發(fā)。

但半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，一些地方只算經(jīng)濟賬不算生態(tài)賬，補充耕地仍以土地開發(fā)為主甚至毀林開墾。一位縣自然資源局負責人道出了背后的原因：通過土地開發(fā)新增耕地畝均投入要求不低于5000元，新增耕地率可達80%，而高標準農(nóng)田建設(shè)畝均投入3000元左右，新增耕地率僅2%~3%。如果投入50萬元，通過土地開發(fā)可新增80畝耕地，而通過高標準農(nóng)田建設(shè)只能新增5畝。

3.堅決守住耕地、生態(tài)“雙紅線”

受訪干部和專家表示，一些地方毀林造地及由此催生的“毀林造地財政”，是土地財政依賴癥的新變種，并非長久之計，各地要摒棄短視思維，通過經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展培植優(yōu)質(zhì)財源、積蓄發(fā)展后勁。

針對一些地方毀林造地等問題，國家林草局下發(fā)掛牌督辦函，要求全力推進整改，做到案件查處、林地回收和責任追究“三個到位”。

但加強耕地和生態(tài)保護任重道遠。一些基層自然資源部門干部坦言，一方面一些地方經(jīng)過多年土地開發(fā)，許多土壤較為肥沃、交通比較便利、施工條件較好的地塊已經(jīng)開發(fā)了，于是造地時打起林地的主意；另一方面一些地方存在“唯指標論”現(xiàn)象，在山上實施土地開發(fā)項目，導(dǎo)致新增耕地撂荒或種樹。

受訪干部和專家建議，要從選址、立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)進一步加強對耕地占補平衡的監(jiān)管，謹防一些地方為了獲得耕地占補平衡指標及交易收益毀林開墾；各地要充分利用高標準農(nóng)田建設(shè)獲取新增耕地，提高耕地質(zhì)量、增加糧食產(chǎn)能；同時，在土地開發(fā)各環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，重點從荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地中補充耕地，并加強新增耕地的監(jiān)督和管護。

（原題：《有的縣1/5收入靠造地賣指標，有的縣毀林上萬畝？“毀林造地財政”沖擊耕地生態(tài)雙紅線》）